法治观察:150万民告官案件推动中国法治进程

2010年09月30日10:29  来源:《法制日报》

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  今年10月1日是《中华人民共和国行政诉讼法》实施20周年纪念日。

  《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日施行,它标志着中国的行政诉讼制度得以正式确立。该制度的建立实施对中国的法治进程具有重要的标杆意义。

  正如著名法学家罗豪才所说:“过去,中国历史上没有真正有效的‘民告官’制度传统。行政诉讼法的颁布实施,正式确立了一种崭新的司法制度,为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了崭新的机制。这在中国法制史上具有重要地位。”

  《法制日报》记者9月29日从最高人民法院获悉,自1989年行政诉讼法制定时起到2009年止的20多年里,全国各级人民法院一共受理各类一审行政案件152万余件。原告胜诉率占30%。

  不可想象的“民告官”

  20世纪80年代初,还没有谁会想象自己能够站在法庭上去和行政机关“讲理”,并要后者低头认错加以改正。但是,确立民可以告官的制度,已经成为当时最高立法机关要解决的重点问题。1982年,第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《民事诉讼法(试行)》有了这样一款:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本规定。”这条看似简单的规定,却有着开启行政审判有法可依之门的重大意义。

  “民告官”的这一规定,很快在各地得到了从百姓到法院的身体力行。1986年,湖南汨罗法院成立了第一个基层法院行政审判庭;湖北武汉中院成立了第一个中级人民法院行政审判庭。此后,1988年10月,全国人大批准了最高人民法院行政审判庭庭长的任命。同年10月4日,最高人民法院成立了行政审判庭。此后,各地人民法院陆续建立了行政审判庭。

  1987年浙江温州市苍南县农民包郑照起诉县政府,被媒体称为“中国民告官第一人”。尽管这并不是中国第一起行政诉讼案件,但通过此案,“民告官”制度获得了广泛宣传,民众的观念也开始转变。

  随着“民告官”规定在实践中被运用得越来越多,具体操作方面的技术问题也显得捉襟见肘,显然,一条规定已经无法应对复杂的行政审判现实。一系列细节问题均待明确。借着1986年民法通则的修改这一契机,全国人大常委会法工委将研究行政诉讼法列入1986年工作计划。

  1989年第七届全国人民代表大会第二次会议终于通过《中华人民共和国行政诉讼法》,该法于1990年10月1日施行。

  20年出台20部司法解释 

  行政诉讼法实施20年来,最高人民法院先后制定了20部重要的司法解释,发布了18件重要的司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复,对正确实施行政诉讼法起到了积极的作用。

  这些司法解释和指导性文件主要包括:

  一是制定和颁布《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》和《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》两部重要的司法解释。这两部司法解释是最高人民法院制定有关行政诉讼的综合性的司法解释。前者是1991年发布的,后者对其进行了全面的修订和完善,对适用行政诉讼法中的一些重要问题作出了一系列规定,在许多方面实现了制度创新,为确保行政诉讼法的正确实施提供了保障。

  二是制定和颁布《关于行政诉讼证据若干问题的规定》,完善了行政诉讼证据制度,初步建立和形成了具有行政诉讼特色的举证、调取证据、质证和认证的行政诉讼证据规则。

  三是制定和颁布涉及WTO规则的司法解释。2002年8月29日,最高人民法院公布了关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》。该司法解释是最高人民法院为了适应我国加入WTO后,全国法院行政审判面临的新形势而出台的第一部有关人民法院审理与WTO规则相关的国际贸易行政案件的重要的司法解释。2002年12月3日,最高人民法院公布了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》。这三部司法解释的公布是我国行政审判开始全面调节国际贸易法律关系的重要标志。

  四是制定颁布了有关行政诉讼协调和解和管辖的司法解释。2008年年初,最高人民法院颁布了《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》和《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》两部司法解释。行政诉讼管辖司法解释的基本精神是通过加大指定管辖、异地审理的力度,防止和排除地方非法干预。协调和解的司法解释则是通过协调的方式,在进行合法性审查的基础上,综合权衡各方面的利益关系和价值取向,努力寻求依法妥善解决的最佳方案,在判决前建议行政机关改变其违法或者明显不当的被诉具体行政行为,或者建议行政机关主动赔偿或者补偿当事人的损失,当事人同意后可以申请撤诉,从而妥善化解公民、法人或者其他组织与行政机关的纠纷,促进当事人之间的谅解与和谐。

  五是制定了一系列的司法政策和文件。除了上述司法解释以外,最高人民法院还针对行政诉讼中的突出问题制定了相应的司法解释和司法文件。比如2009年最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》,该司法解释专为行政许可量身定做,弥补了行政诉讼法和原有司法解释侧重不利处分、相对忽视授益处分的不足,为审理行政许可案件乃至授益行政行为案件提供了具体指导。再比如,针对通过民意沟通信箱反映出的行政诉讼告状难问题,下发了《最高人民法院关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》。该意见的出台,为保障行政诉讼当事人的诉讼权利,有效化解行政争议,维护社会和谐起到了积极的推动作用。此外,根据行政审判实践需要,还制定了《关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题的座谈会纪要》等若干重要的司法文件。

  法内法外催生系列新制度

  行政诉讼法颁布实施之后,为规范行政行为,我国的行政立法步伐大大加快。1994年5月12日,第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过和公布了《中华人民共和国国家赔偿法》。该法也是保障公民合法权益的一部重要的法律,对于进一步保障公民的人身权利和财产权利、促进国家机关及其工作人员依法行使职权,发挥了重要的作用。1996年3月17日,第八届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》,该法就行政处罚的程序作了比较详细的规定,是行政处罚的基本法律。1999年4月29日,九届全国人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》,该法对行政复议的范围、程序等作了全面的规定。2003年8月27日,十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》,该法就行政许可的基本原则、范围和程序作了详细的规定。十届全国人大期间还对行政强制法(草案)进行了二次审议。

  而行政诉讼法自身在实践中也获得了自我的探索与创新,为破解实际操作中所遇诸多难题,在其内部,一系列新的规定也应运而生。其中典型的就是异地管辖及首长出庭制。

  异地管辖破解行政干预难题

  首先便是异地管辖制度在一定程度上破解了行政干预难题。据媒体报道,2002年3月,浙江省台州市中级人民法院行政庭庭长陈崇冠在亲历了基层行政庭遭遇行政干预的痛苦和无奈后发出如此感慨:“法院的每一分钱都是政府的财政局给的,法院每进一个人都必须通过政府的人事局。人、财、物归政府管,法院怎么敢判政府败诉?”当时,台州两个基层法院法官还戏称:“干脆交换审理算了!”

  没想到,时隔不久,戏言即成为现实。2002年7月,台州市中院悄然启动了行政案件的异地交叉管辖。一年以后,台州中院统计,2002年7月至2003年6月,一审审结被告为县级政府的行政案件72件,政府败诉45件,败诉率62.5%。而此前一年,台州市一审审结同类案件107件,政府败诉14件,败诉率为13.1%。这个统计结果已经表明:同样的法官、同样的法庭,只是改变了管辖模式,法官就能作出不同的判决。

  “行政案件的异地交叉管辖”获得成功的事件,被最高人民法院行政审判庭肯定地称为“台州经验”。随后,各地法院也相继对行政案件管辖制度改革进行了积极探索,在指定管辖、异地审理和提级管辖方面积累了不少有益经验,取得了较好的法律效果和社会效果。2008年年初,最高人民法院在总结行政审判实践经验的基础上,制定了《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》。其基本精神是通过加大指定管辖、异地审理的力度,防止和排除地方非法干预,为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。

  行政首长放下官架子出庭应诉

  行政首长出庭应诉是另一个创新制度。1999年,名不见经传的陕西合阳县一纸《关于贯彻行政首长出庭应诉制度实施意见》的文件,使行政诉讼制度中多了一个行政首长应出庭应诉的规定。其后,温州、深圳乃至全国各地均纷纷效仿。中国政法大学教授马怀德认为:推行行政首长应诉制度,是中国法制建设史上的一个里程碑,为修改行政诉讼法探索出了一条立法途径。为此,他与12名专家教授联名向全国人大提出建议,在修改行政诉讼法时增加这一内容。还有些学者提出:行政首长出庭应诉一方面可以增强行政首长的法律意识,提高其行政执法能力和水平;另一方面可使行政首长更好地摆正自己与老百姓的位置,消除特权思想,有利于促进社会法治的进步。

  但也有一些学者却对“行政首长出庭应诉”制度持有异议,他们认为该制度的合法性、合理性和必要性值得进一步商榷。如强制行政首长出庭应诉缺乏法律根据,因法律已确立了诉讼代理人制度,赋予了行政首长出庭应诉选择权;变相地把行政首长等同于他所掌握的公共权力和代表的行政机关本身,并不是体现法治社会的进步,而是“官本位”、“人治”、“特权”等思想在公众潜意识中作用的结果。

  对此,最高人民法院一位副院长在接受媒体采访时曾表示:“我们法院是支持提倡,也是保护的。”

  行政诉讼和解搭起官民沟通桥梁

  行政诉讼和解也是近年来出现在行政诉讼制度中的一个亮点。早在2006年,最高人民法院就明确提出“要积极探索和完善行政诉讼和解制度,在不违反法律、不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下,尽可能采取协调的方式促使当事人和解。”

  其后最高人民法院的一系列动作更加明确了其建立行政诉讼和解制度的决心。2007年1月15日,最高人民法院发布了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保护的若干意见》,再次提出了要“探索构建行政诉讼和解制度”。2007年3月发布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会义和谐社会积极作用的若干意见》则进一步指出,对行政诉讼案件,人民法院可以根据案件实际情况,参照民事调解的原则和程序,尝试推动当事人和解。

  相应的实践也在各地如火如荼地展开。上海、广东、重庆、山东等地的高级人民法院、中级人民法院也发布了相应的行政案件协调和解的指导性的规定。

  和解的创新机制在行政诉讼中的作用也日益显现。据最高人民法院院长王胜俊在2010年3月11日所作的《最高人民法院工作报告》:在去年审结的行政诉讼案件中,通过加大协调力度,行政相对人与行政机关和解后撤诉的案件4.3万件,占一审行政案件的35.9%。

  大量的事实证明,老百姓也愿意在行政诉讼中进行和解。一位法学专家一语道破其中原因:“当事人将行政机关诉至法院,不是为了一纸判决,而是为了维护自己的权益。以往的案件审理往往局限于对行政行为合法性的审查,判决后常因当事人的实际问题未得到解决,而引起当事人上访、申诉。”

  不过,也有很多人担心:行政诉讼中的调解如果不能被纳入法治的轨道,容易沦为行政机关甚至法院利用权势压迫行政相对人放弃维护自身合法权益的幌子。所以,当下亟需对行政诉讼中的调解进行法律规制。今年“两会”上作为政协委员的律师吴德立就指出:“‘民告官’不适用调解是个原则;如果要改变这个原则,必须首先修改行政诉讼法。”

  修改行政诉讼法破解民告官困境

  20年来,各级人民法院切实履行宪法和法律赋予的行政审判职责,依法审理行政案件,受理案件范围几乎涉及所有行政管理领域,案件种类达到50多种。

  人民法院对于违法或者显失公正的行政行为,依法判决撤销、确认违法无效或者变更;对于行政机关不履行或者怠于履行行政职责的,依法判决其在一定期限内履行。20年来,这类案件占全部行政案件的20%强,有效地保护了公民、法人和其他组织的合法权益,有力地推动了依法行政。

  但是,当前人民法院行政审判工作仍面临一系列困难和问题。最高人民法院行政审判庭负责人介绍,这些困难和问题包括:一是行政审判工作不受重视仍然比较严重。由于行政审判与其他审判工作相比案件数量相对较少,办案的阻力较大,因此行政审判不受重视的现象有相当的普遍性。二是官官相护的情况仍然不同程度存在。由于行政审判对象的特殊性和司法体制存在的弊端等原因,人民法院在审理弱势群体与强势群体之间的“民告官”争议中,贯彻平等、公正的社会主义司法理念存在更多的困难。三是司法环境仍然有待改善。有些部门和领导缺乏应有的民主法治意识,不习惯于接受司法监督、地方保护、部门保护比较突出、有些地方制定“土政策”限制法院受理和审判行政案件等现象还比较严重等等。

  中国法学会行政法研究会会长应松年教授直言不讳地指出:“行政诉讼法也已到了必须修改的时候了。这部法律制定于上个世纪80年代末,彼时的法治环境与今时今日的法治环境已有很大差别。”应松年告诉记者,如当时对于行政诉讼的受案范围采取了列举式,而今,大量灰色地带的存在使得许多本应受理的案件都无法受理。应松年建议行政诉讼法在修改中对不予受理案件采取列举式,其他案件均予受理的规定形式。

  中国政法大学副校长马怀德教授认为,行政诉讼解决行政争议方面的功能必须进一步明确。行政诉讼法所规定的对行政行为只进行合法性审查,并不能够使得老百姓和行政机关的争议获得有效解决,“官了民不了”的情况还是时有发生。这就导致行政诉讼之后还有老百姓反复的申诉及上访,最终形成讼累。因此,须明确行政诉讼应以解决行政争议为其基本功能。

  此外,行政诉讼程序制度也应有所完善。老百姓“不敢告”、“不会告”、“告不赢”、“告赢了也执行不了”等问题的存在,使得社会公众对于行政诉讼的作用仍有所怀疑。法院也常常有无可奈何的感觉,因为其裁判经常受到地方行政机关的干涉,最终造成了老百姓认为的司法裁判不公及司法腐败等问题。其实,这与行政诉讼的制度设计有关。应当在立案阶段,保证所有纠纷都能够顺利进入法院,受到法院裁判。而关于起诉期限的规定也应适当延长。

  行政诉讼法在实施过程中尽管存在这样那样的问题,但专家普遍认为,通过经济体制和政治体制的进一步改革,通过全社会法治环境的改善,以及通过行政诉讼法自身的修订和行政诉讼制度的逐步完善,这部法应有的积极作用完全可以发挥出来。经过几代人坚持不懈的努力,这部宝贵的法律将会帮助我们迈进一个美好的崭新的法治时代。本报记者张维

(责任编辑:杨孟辰)
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