“城管”的前世今生 城管制度从何而来? (2)--法治--人民网
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人民网“城管十问”系列报道之一

“城管”的前世今生 城管制度从何而来? (2)

人民网记者 田兴春 刘茸

2011年10月19日07:17         手机看新闻

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  从城建监察到城市管理——归口管理的坎坷路

  城管队伍成立之初究竟在内部经历了什么变动,如今从普通城管队员口中难知其详。但从资料中,我们仍能略识一二。

  各地最早执行城管职能的队伍都不一样,有叫“市容监察队”的,“城管办”的,种类繁多。在当时的社会条件和思维方式下,让一个政府部门对这些执法队伍进行“归口管理”的呼声甚高。

  由于不少队伍是各城市的建设部门设立的,自然也应该归口到建设部。1988年,国务院在批转建设部的“三定”方案中,明确了“由建设部负责归口管理、指导全国城建监察工作”,1991年,建设部设置了城建监察办公室。这就是全国城市管理相关队伍被叫做“城建监察”队伍的由来,工作范围主要包括城市规划、市政设施、公用事业(水、电、气)、市容环境卫生、园林绿化等五大块的行政执法。政府成立的市容监察大队等各类城市管理队伍被要求整体纳入到城建监察队伍中。

  按照1992年建设部颁布的《城建监察规定》,这种“纳入”实际上执行十分灵活,因为各城建监察队伍的“组织形式、编制、执法内容、执法方式”都可以“由城市人民政府”按照一定的考量来确定。在这个背景下,执行三四年后,各地都膨胀出了数以百计的执法队伍。1996年前后,在北京市一级的行政执法队伍就多达127支,上海有142支,而杭州市则高达207支。

  上街执法的队伍如此之多,甚至超过了城建监察队伍成立之前。市容、交通、公安、工商、园林、税务、环保、卫生、规划……这么多的队伍各自执法,要完全避免职能交叉和选择性执法几乎是不可能的事。重复执法和多头执法的情景再现了,甚至出现了“七八个大盖帽,管不住一顶破草帽”的集体失察现象。1998年9月17日广州日报的《小月饼 究竟要挨多少刀?》披露了某月饼厂一个上午居然接待了四批检查队伍,令企业疲惫不堪,严重干扰了正常生产和经营秩序。

  与此相关的群众反映也十分强烈。在这个背景下,《城建监察规定》升级到了1996年版本,把同年通过的《行政处罚法》里出现的新概念——“委托执法”,加入内容当中。自这支队伍成立以来从未召开过的全国城建监察工作会议,也于当年10月在成都召开了。

  第二波改革开始推行。而这一场改革,是分别从建设部和国务院法制办两个方向进行的。

  国务院法制办推行的叫做“城市管理综合执法试点”,属于“相对集中行政处罚权”改革项下内容。相对于以前政府职能划分成自上而下的“条条”,各管各领地,“相对集中行政处罚权”的思路保留了“条条”上端的审批、管理权的分开,而将一部分“条条”的末端集中在一起,要求它们的执法权综合到一支队伍,以适应城市发展下的新要求。

  挟《行政处罚法》通过之势,“相对集中行政处罚权”的改革雷厉风行。1997年,“城市管理相对集中行政处罚权试点”在北京市宣武区开始,这被认为是全国第一支正式的城管队伍。它不再由建设部归口管理,而是完全由地方政府管理;综合执行此前城建监察队伍的各项执法权;名称也从“城建监察”变为了“城市管理”。这几点成为了其后城管队伍的基本特征。尽管后来各地的试点队伍,从编制、主管部门、分管方式到具体权限都有着各式各样的差异,但万变不离其宗,这几点成为全国各地形形色色的城管队伍用以彼此识别的“通用码”。

  次年,试点就从宣武区铺开到了“城八区”,即北京市内非郊县的八个城区。原属西城区市容办公室的吴风,也就是从这一年开始,正式成为了一名城管。

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(责任编辑:杨孟辰)
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