各地城管创新,能否破解城市管理难题? (3)--法治--人民网
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人民网“城管十问”系列报道之九

各地城管创新,能否破解城市管理难题? (3)

2011年10月31日05:11  人民网记者赵艳红  来源:人民网     手机看新闻

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3.记者在西安市莲湖区城管执法服务大厅,看到了“减免处罚记录表”。人民网记者赵艳红摄
3.记者在西安市莲湖区城管执法服务大厅,看到了“减免处罚记录表”。人民网记者赵艳红摄


    推行标准化执法,由行政管理模式向法制化模式转变

  西安市莲湖区法院四楼,一些人排队缴纳罚款。这里,就是全国首个“城管执法巡回法庭”的所在地。店主张先生懊悔地说:“之前我出店经营,有城管上门劝告过我。我想着你又不能砸我店面,也不能关了我的店门,就一直赖着没理,谁料想前两天接到了法院的传票,还附有我占道经营的现场照片。”

  扫描近年来见诸报端的有关城管的冲突事件,大多起因于城管在现场采取行政强制措施,引发媒体所代表的“民意”不断对城管执法的合法性和合理性进行质疑。

  “把执行工作交给法院,厘清了我们的权力界限,避免城管队员跟行政相对人直接发生经济关系,也就避免了直接冲突。”西安市莲湖区城管执法局局长副局长程华如是说。

  引入司法强制,是莲湖城管推行“标准化执法”的一个举措。莲湖区城管执法局建立了检查权、调查权、处罚权、强制权相分离的制度。“四权分离”之后,莲湖区城管执法的检查权由局督办中心统一行使;调查权由各中队按督办任务行使;处罚权由中队法制员、局法制科、分管副局长三级审查行使,对案情复杂和处罚超过5000元的还要召开案审会;强制权交由莲湖区法院城管巡回法庭行使。同时还出台规定,收回各中队的空白法律文书,取消了罚款票据,当事人只凭正式的处罚决定到指定银行缴纳罚金,这就从源头上防止了乱罚款。

  “城管执法不公,是导致百姓跟城管对立情绪的最主要问题。”程华指出,执法者自由裁量权的空间过大,不可避免地会带来执法人员人为因素的存在和行政处罚随意性的产生。例如,同是出店占道经营,按照相关规定,可以处罚1000元,也可以处罚3000元;一个流动占道,最低处罚20元,最高可处罚200元。处罚额度1000元—3000元,20元—200元,这中间的杠杠就叫执法者的“自由裁量权”。2009年年初以来,莲湖区城管执法局对城管涉及的40多部法律条文进行整合,并制定出台了《城管执法行政处罚自由裁量权细化标准》,对工作中常遇到的72种违法行为在法定裁量幅度内细化成2-4个档次,使之由长变短,弹性变为刚性,最大幅度地压缩了行政处罚权的“弹性空间”。借鉴莲湖区经验,西安市随后也出台了《行政处罚自由裁量权执行标准》。

  概括以上,不难看出莲湖城管“标准化执法”的框架,用西安市城管执法局局长吕强的话说,就是用程序法规范执法行为,用细化的自由裁量权压缩实体法的“弹性空间”,用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理,从而带动执法理念、执法手段、执法方式等整个工作体系,由普通的行政管理模式,向真正意义上的法制化模式转变。

  西北政法大学行政法学院院长王周户评价:“人可以对抗行政权力,却不能对抗司法权力。莲湖城管转变陈旧执法方式,积极发挥法院作用保障法律强制力,值得借鉴。”

    数字化城管 实现城市管理效能质的飞跃

    沈阳市沈河区监督员小王,每天都会在自己负责的辖区内巡查。2011年3月21日10时30分,他巡查至风雨坛街道、五爱社区时,发现在风雨坛街114号楼下路段,存在大面积积水现象。经了解,积水是地下自来水主管道破裂所致,小王立即将案件上报至市数字化城管监督指挥中心。该中心立即受理,并于10时41分将该案件通过系统网络派遣沈阳市水务集团处理。市水务集团接到案件后立即责成沈河区自来水营业处工作人员到现场设立了围挡,并于22日下午将漏点修复,恢复了路面的通畅。

    这是一次成功地运用数字化城市管理系统解决问题的案例。据沈阳市数字化城管中心处长李凯介绍,该市数字化城管系统是把目前城市管理区域划分成若干个万米大单元网格,把城市管理的对象划分为部件和事件:部件即所谓的市政设施、固定设施类,比如交警设施、市政设施、井盖、路灯等;事件就是自然或者人为因素导致破坏的情况,比如像小造田、垃圾、流动沙坑等,随时发生的归为事件。全市400多名数字化城管监督员,每天在自己的责任网格内进行巡查。监督员手里有一部“城管通”,实际上就是智能手机,发现问题进行拍照、上报,还有相应的语音 信息、视频信息都可以上报。

    数字化管理系统,也帮了西安城管很大的忙。2010年6月24日,西安市莲湖区城管标准化执法管理系统开始运行。你只要输入违规者的违规事实及时间、地段、情节等细节因素,系统将自动给出标准的处罚金额。为减少输入时的人为因素,输入信息将大部采用该局已经开通的辖区“违规检查摄像车”采集的同步传输违规信息。该系统是一个开放的系统,所有执法环节都通过网络流转,普通市民可对运转情况实施监督。这个被誉为“电脑法官”的执法管理系统,突破了城管执法过程中的人情“关”,使城管执法办案更加客观、公开、公平。

    包括沈阳、西安在内的很多城市,都在数字化城市管理方面有所突破。然而在国内最早做出探索的城市,是北京。2004年,北京东城区尝试借助现代信息技术,整合现有城市管理资源,创建了网格化管理模式。该模式立足于城市管理体制、机制和方式的创新,理顺市区两级政府与专业管理部门的城市管理职责,力求建立政府监督协调、企业规范运作、市民广泛参与,各司其职、各尽其能、相互配合的城市管理联动机制,该模式引起了中央、建设部及社会各界的广泛关注,并有效促进了城市管理水平的提高。2005年7月19日,建设部在东城区召开“全国数字化城市管理现场会”,由东城区首创的城市管理新模式被正式推向全国。

    采访手记采访过北京、西安、沈阳、深圳等几个城市,可以发现,各地的城管都在不断的探索中,都试图打破目前的执法困境,并且已经有所为,但依然都存在这样那样的困惑。借用肖持纲的话:“城管现在要管的事情,是社会发展到现阶段,必然存在的问题和矛盾。目前没有哪个模式能彻底解决城管面临的所有问题。西安以及其他城市城管的创新,都是在社会发展的当前阶段,做出了有益的探索。”

  敬请关注人民网“城管十问”系列报道之十。


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    人民网“城管十问”系列报道之一·“城管”的前世今生 城市管理制度从何而来?

    人民网“城管十问”系列报道之二·地位缺失 苦于编制 城管困惑“我是谁”?

    人民网“城管十问”系列报道之三·城管,如何远离执法暴力?

    人民网“城管十问”系列报道之四·如何看待城管执法中的“暴力抗法”?

    人民网“城管十问”系列报道之五·小贩“生存”与城管“面子”,一对解不开的死结?

    人民网“城管十问”系列报道之六·中国城管是否被传媒妖魔化?

  人民网“城管十问”系列报道之七·综合执法之惑  城管究竟能管什么?

  人民网“城管十问”系列报道之八·国外"城管"什么样?

    人民网“城管十问”系列报道终篇·中国城管走向何方?

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(责任编辑:杜博)

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