中国城管走向何方?--法治--人民网
人民网

人民网“城管十问”系列报道终篇

中国城管走向何方?

2011年11月01日00:42  国家行政学院法学部副主任、教授、博导 杨小军  来源:人民网     手机看新闻

  • 打印
  • 网摘
  • 纠错
  • 商城
  • 分享到QQ空间
  • 分享
  • 推荐
  • 字号
10月26日,上海市城管执法局举行“上海市城管执法系统2011年度队列会操比赛暨十佳文明规范执法标兵表彰会”,检验日常严格训练的成果。
10月26日,上海市城管执法局举行“上海市城管执法系统2011年度队列会操比赛暨十佳文明规范执法标兵表彰会”,检验日常严格训练的成果。


  城市管理,是指以城市这个系统为对象而进行管理,包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。但在现行制度中,“城管”、“城管执法”则显然不是这个广泛意义上城市管理的缩写,而是有特定含义的城市管理与执法,即以城市市容市貌秩序环境卫生等为核心的相关城市管理。

  城管执法,是行政管理体制改革的产物,其特点是集中部分行政职权于一个机构统一行使。以消除多头执法、交叉执法和重复执法等弊端。目前,这种集中职能权限的机构改革,还有行政许可权集中(政务服务中心等)和文化综合执法权的集中等。在改革过程中,各地也逐步建立起来了一套新的体制和职责权限。但同时,也都面临着新体制与现行通常体制之间的不协调、不一致,甚至是冲突。另外,在媒体报道、影视作品中,城管的形象不尽如人意。在老百姓的口口相传里,城管的口碑似乎总有“恶”的一面。伴随着中国的城镇化进程,城管在城市管理中的作用越来越重要,人们的生活、工作与城管的关系越来越密切,越来越离不开城管,各级政府对城管的“依赖”和需要也越来越明显。

  城管执法的建设、改革、规范究竟应当走向何方?怎样才能建立起来一支党和人民都满意的城管执法队伍?城管执法怎样才能做到既有效又和谐?

  一、城管机构性质:行政执法机关

  城管执法机构,究竟应该是什么性质的机构?应该是政府部门、行政机关?还是既可以是政府机关也可以是事业单位?这些问题,似乎不能由各个地方政府根据自己的编制能力、重视程度、财政经费以及人为因素等自行确定。机构性质的确定,有它自身的规律和规范,最根本的还是取决于机构的职能任务。总的来讲,承担国家社会管理任务的,履行国家机构职能的,就应该是国家机关性质。

  其一,现行城管执法机构的职能,最初都是从规划、市政、园林、市容、工商、公安等政府机关职能中划转出来的,也就是说,城管执法机构的职能来源,就是政府机关原来的城管职能,这个性质不会也不能因为划转集中到了城管执法机构,政府机关的职能就发生性质上的改变。城管执法机构职能,从过去的6项职能,到今天的不断增加(即所谓X项职能),甚至还部分增加了维护社会稳定的职能等。这些原来的6项职能和不断增加的新的职能,无一不是政府职能。既然城管的基本职能是政府固有的城市管理执法职能,那么拥有和行使行政职能的机构,理所当然的应当是行政机关。

  其二,城管执法机构的职权,是以相对集中行政处罚权为核心的,其他职权(如监督检查权等)也都是围绕着、依附于行政处罚权的。明年生效的《行政强制法》也统一将行政强制权赋予给了城管执法机构。在行政职权种类中,有许可审批权、监督检查权、强制措施权、处罚权、强制执行权、裁决权、认定权等,行政处罚权和行政强制权是行政职权的范畴,无论是世界各国制度,还是我国建国以来的历史发展,处罚权、强制权历来都是国家职权。行政处罚权和相应的行政强制权,是一种具有国家强制力的公权力,也是直接涉及公民、法人、其他组织权利义务的公共权力,国家强制力特征非常明显,这类权力的行使应当由国家(通过国家机关)直接行使,而不是交由其他非国家机构、单位代为行使。否则,就不能做到“名正言顺”。所以,以行使行政处罚权为核心的城管执法机构,行使的正是政府机关典型的行政职权。

  其三,城管执法机构履行的是国家社会管理职能,面对的是社会大众。与一些党政机关主要履行内部管理职能(如档案、机关事务管理、编制、人事等)不同,城管执法机构的职权主要是对城市的社会管理,如违法建设拆除,占道经营管理,户外广告管理,无证摊贩取缔等。采用的手段,多具有强制性和涉权性。这种面对社会大众的城市社会管理,只有政府根据法律的规定才能够进行,不是也不应该是非国家机关性质的单位可以作为的。这个问题关系到国家职权的严肃性,关系到政府的权威和形象。过去我们要求,非警察不能从事警察事务,现在我们说,非国家机关也不能从事国家管理社会的公共事务。

  我认为,无论是从城管执法机构的职能,还是从城管执法机构的职权,以及城管执法机构的社会管理任务等方面,都应当明确,城管执法机构的职能任务,属于典型的政府职能,只能由政府机关执掌和行使。也就是说,履行城管执法职能和行使城管执法职权的机构,应当是国家行政机关,而不是其他性质的机构和单位。进而言之,我们现在把各地城管执法机构定性为事业编制的事业单位,实际上是把典型的国家职能交由非国家机关的单位去行使,这既不合法合规,也不严肃合理。就像我们不能把各级政府定性为事业编制一样,我们也不能把长期和主要行使行政职权的机构定性为事业编制。这种体制既不符合国家职能应当由国家机关履行的基本要求,也不利于城管事业的改革和发展。改变目前这种非国家机关行使国家职能的怪现象,是我们行政管理体制改革应当关注的问题之一。

【1】 【2】 【3】 【4】 【5】 

 




    人民网“城管十问”系列报道之一·“城管”的前世今生 城市管理制度从何而来?

    人民网“城管十问”系列报道之二·地位缺失 苦于编制 城管困惑“我是谁”?

    人民网“城管十问”系列报道之三·城管,如何远离执法暴力?

    人民网“城管十问”系列报道之四·如何看待城管执法中的“暴力抗法”?

    人民网“城管十问”系列报道之五·小贩“生存”与城管“面子”,一对解不开的死结?

    人民网“城管十问”系列报道之六·中国城管是否被传媒妖魔化?

  人民网“城管十问”系列报道之七·综合执法之惑  城管究竟能管什么?

  人民网“城管十问”系列报道之八·国外"城管"什么样?

  人民网“城管十问”系列报道之九·各地城管创新,能否破解城市管理难题?

    人民网“城管十问”系列报道终篇·中国城管走向何方?

法治资讯

   
(责任编辑:杜博)

  • 打印
  • 网摘
  • 纠错
  • 商城
  • 分享
  • 推荐
  • 字号
手机读报,精彩随身,移动用户发送到RMRB到10658000,订阅人民日报手机报。
相关专题
浏览过此新闻的网友还阅读了以下新闻