田生良

　　在内蒙古的西南部，在成吉思汗长眠的地方，人们熟知这是鄂尔多斯。鄂尔多斯这片古老神奇的土地，在党的改革开放政策的影响下，也日益焕发出经济的活力。然而正是由于经济的快速发展相伴而来也有一些影响社会安定的问题，有时表现得尤为激烈，但是由于上下重视，方法妥当，这些问题均得到了及时合理的解决，社会秩序安然无恙。回顾这些稳定的因素，不得不言及一位优秀律师——鄂尔多斯市法律援助中心主任田生良同志。

　　田生良，男，汉族，现年46岁，大学文化程度，中共党员，二级律师，内蒙古律协常务理事，鄂尔多斯市人大代表，鄂尔多斯市人民政府法律顾问。田生良从事律师工作二十年来，承办了大量的刑事、民事和行政案件(600件)，受到当事人和社会的好评。特别是二OO二年，自其担任市法律援助中心主任以来，承办了大量弱势群众的疑难复杂案件，受到当事人、人民政府和社会有关方面的高度赞誉。

　　一、深刻领会法律援助宗旨，认真揭示法律援助规律。

　　法律援助这个新概念在我国司法领域出现之后，田生良就十分重视它的真正含义，早在一九九八年田生良担任原伊盟律师事务所（国办所）主任期间，经伊盟行署批准，就率先在伊盟律师事务所加挂了“伊盟法律援助中心”的牌子，断断续续开展了法律援助工作。但此时的法律援助仅是律师对个别案件的义务帮助而已，与政府和当事人对法律援助的真正要求相去甚远。二○○○年之后，在国家大张旗鼓建立法律援助中心形势影响下，田生良同志及时向市委市政府反映汇报，争取编制，调配人员，购置办公场所和解决办公经费，终于在较短时间内完成了“编制，人员、场所和经费”的四落实，为市法律援助中心尽早开展工作奠定了基础；同时着手建立各项管理制度，确定援助对象和范围，同公检法三机关召开座谈会，为当事人减免受理费用，同社会有关机关单位建立协作网络，先后与工会、妇联、共青团、残联、监狱、看守所以及劳动局、信访局、城建委等建立了协作关系，为当事人提供良好便捷法律服务提供了组织保障。特别是二○○四年在国务院《法律援助条例》和内蒙古人民政府《法律援助实施意见》的基础上，针对鄂尔多斯市实际草拟了鄂尔多斯市《法律援助实施办法》，由国务院和内蒙古人民政府总计十七类的援助对象扩展为二十一类，增加了“三农”“三牧”“外商投资”和“农民工”四类，市政府完全采纳了他的意见，并正式发文要求按二十一类对象提供法律援助。

　　二、主动介入涉法信访案件，在上访群众和政府之间搭建沟通的桥梁。

　　田生良同志由于是市人大代表，又是市政府法律顾问，加之其有深厚的法律修养和出色的工作能力，所以他在接待上访群众和向市政府提供决策意见时有着特殊的地位和作用，既能得到群众的信赖，又能获得政府的支持，六年来经他参与接待处理的信访案件约有60余件，无有一例越级上访和久拖不决，基本得到顺利解决。

　　（一）清理政府转制企业遗留问题。

　　1、达拉特旗多家集体企业职工下岗上访案件。达拉特旗位于鄂尔多斯市北部，与包头市隔河相望，是典型的农业大旗。上世纪七十年代全旗的集体企业约有20家，职工2000余人。由于受市场经济的冲击，这些企业很不景气，濒临倒闭。一九九五年，当时全旗的转制思想甚烈，旗政府决定国有企业转制同集体企业一同转制，于是集体企业职工拿着微量的补偿均下岗回家了；有的虽然谋到职业，但生活仍是紧张。二OO二年，这些下岗职工先后串联1300余人多次向市政府反映生活困难问题，但由于领导认识不一，加之达拉特旗财政困难，这些人的养老问题拖延不决。二○○四年春季，田生良接手这一问题后仔细钻研有关转制文件和法律规定，发现集体企业是群众参与积累自生自灭的企业，不存在转制一说，尽管政府当时是好意，但好心办了错事，现在这些职工不能自救，政府难辞其咎，于是田生良同志经过苦思冥想，寻求解决的途径，多次向市委市政府分管领导提出自己的看法，最后终于得到了领导的认同。二○○五年市政府决定由达旗财政全部解决这些职工的养老保险问题，截止二○○五年十一月份，达旗政府对这些职工（2000名）拨付养老保险金6000万元，彻底解决了这些职工的后顾之忧。最近市政府刘锦市长等人接受中央电视台专访并受到高度评价，市政府被自治区人民政府评为解决下岗职工养老保险问题的先进典型并在全区推广。回顾这一棘手问题的解决，田生良提供的可靠法律依据，起到纠错排难的作用。

　　2、两个建筑企业转制遗留问题引发上访案件。二OOO年鄂市第一建筑公司和第二建筑公司相继转制。政府转制领导小组将国有资产全部补偿在册员工并全部分流，遗留的债权人和原企业的合同工以及因工伤形成的债务等问题总额1000余万元，均未考虑，于是便有200余人集体上访，多次围攻市委市政府。市政府个别领导要求转制后的企业承担，而转制后的企业为民营企业，转制时也未涉及此类问题不愿承担，于是新企业和政府开始对上访人员相互“踢皮球”，致使矛盾不断升级。田生良接手此事后提出中肯的解决意见，认为原两个企业为国有企业，国有企业存续期间发生的债权债务理应由国有企业承担，但现因国有企业已全部转制（但不是破产倒闭），其债权债务已延伸到政府方面，政府与新企业又约定不明，所以这个责任只能由政府来承担，政府则不能继续推诿。如置之不理将可能导致严重后果，同时也说服了上访群众要耐心等待。经过一年多时间的排解，遗留问题基本得到解决，市委市政府又恢复了往日的平静。

　　（二）解决农民失地问题。

　　1、达拉特旗PVC项目占地引发农民上访。达拉特旗紧临黄河南岸，土地平坦，水源条件甚好，一些商家往往情有独钟。二OO三年春季，河北省希望集团同内蒙古亿利集团共同投资在该镇建设大型PVC项目，前期投资20亿，需征地1500亩，当地政府领导也热衷招商引资，但未经村农民集体组织同意便将1500亩尚好农田低价转让，500名农民面临“失业”和生活无着的危险，这些农民便成群结队整日上访，甚至跑到自治区政府。面对这样复杂的局面市政府领导处于两难境地，一方面要招商引资提高GDP的总量，一方面还没有充足的资金依法给农民补偿，同时商家紧追不舍，要求兑现承诺。田生良接手此事后，冷静分析了征用农地的程序是否到位，该项目是否经过相关部门批准，给农民的补偿是否足额，安置问题是否妥善解决，两个大型民营企业的投入资金是否可靠，其目的是“圈地”还是真上项目？针对这些疑问，田生良与市政府信访局的同志开始深入调查了解，经调查发现政府领导对该项目了解不够，两个民营企业没有足够实力建设这一大型项目，目的是先将地皮拿到手，然后再抵押借款，届时项目能否建成未做多想，至于农民的补偿更是置之不理，农民生活毫无保障。带着这些疑问，田生良给政府领导写了专题材料，提出解决问题的方案。后来政府领导充分参考田生良的方案，首先解决了农民补偿问题，但该项目至今仍未建成。

　　2、杭锦旗政府建设穿沙公路引发诉讼。杭锦旗位于鄂尔多斯市西北部，土地贫瘠且多旱少雨，库布其大沙漠横贯全旗中部，是全国有名的贫困旗，该旗交通不便是经济发展的最大瓶颈。一九九八年旗政府为了修一条穿沙公路，只能四处筹资同时在土地上做文章，有三户牧民的4000亩草牧场被依法征用，但分文未补。七年来三户牧民不断上访，信访部门建议到法院解决，而法院碍于多方面的压力不予受理，致使这些牧民告状无门。田生良接手此案后，一方面向信访部门了解情况，一方面同法院交涉受理之事。经过多次努力，法院终于受理此案并主持牧民与政府调解，最近达成给付协议，可望在两年内得到全部补偿。此事解决后不仅消除了当事人的困扰，而且为法院今后顺利受理类似案件打开了绿色通道。

　　3、请求市人大监督解决农民失地问题。达拉特旗树林召镇、林园村人口多土地少，由于山洪暴发使部分土地被淹没夷为行洪区，多年无法使用，几经变迁，河川变桑田，4600亩土地却被另一乡政府无故占用，且发包他人（自治区某机关退休领导）种植土豆，收益颇丰，林园村的200名农民上访十年不得解决。田生良接手此案分析认为，该地属于林园村毋庸置疑，一是历史上则为林园村所有所用；二是按照《土地法》等有关规定，乡政府不是农村土地所有权主体，擅自发包，实为鹊巢鸠占。于是向人民法院提起诉讼，经过一审和二审法院审理，一起事实十分清楚的土地纠纷案却以林园村败诉而告终，为此田生良绝不服气，毅然请求市人大给予帮助，目前市人大已正式开始监督。

　　（三）解决农牧民失水问题。

　　1、准格尔旗、伊金霍洛旗矿区居民失水纠纷。准伊两旗是鄂尔多斯市煤炭资源的主要集中区，近年来中央直属企业和地方煤炭企业纷纷建矿挖煤，众多煤矿星罗棋布遍及各地，两旗每年的煤炭产量超亿吨，占全国十分之一。然而正是由于大面积的煤矿开采导致本不富有的水资源逐渐稀缺，以致当地居民人畜饮水都是困难，居民生活没有保障，于是成千上万的居民到政府上访。二OO三年，田生良着手此纠纷后，向有关水土保持专家进行技术咨询，从因果关系上深入寻找开矿导致失水的真正原因，经过慎重研究向市政府拟写了解决两旗矿区居民吃水方案，目前已取得市政府同意，正会同旗政府与开矿的企业达成吃水补偿协议，煤矿企业承担居民吃水的全部费用。这一问题的解决，使当地居民甚为高兴，同时也融洽了居民与煤矿企业的关系。

　　2、乌审旗乌审召镇和浩勒报吉乡与神华集团取水纠纷。神华集团公司是国务院直属企业，二○○四年在伊旗境内开始建设新的煤制油项目，这个项目全部投资1000亿人民币，稍逊三峡工程的投资，是国家能源转化的战略性项目，从中央到地方都十分重视。然而如此影响深远的工程项目，对煤资源和水资源的消耗匪夷所思。特别是对水资源的消耗非伊旗境内所能解决，须到150公里之外的乌审召镇和浩勒报吉乡掘井取水。二○○五年春季，神华集团煤制油项目开始在该地取水，36眼深井同时开挖，将完成日供水量9万立方米的需要，初步测量一周之内水位下降10米以上，这样对当地牧民的饮水和牧草、庄稼的生长有严重危害，于是2000多名牧民纷纷出来阻止，致使取水工程只能搁置。由于牧民们情绪激动，杭锦旗千名牧民也去声援，旗政府动用公安干警百余人出面制止，不但不能奏效，反而导致矛盾激化，将警察打伤多人，13辆警车被扣押，公安干警无能为力。问题反映到市委市政府，市委派信访局的同志和田生良了解情况并做劝导。田生良经过两天两夜的紧张工作掌握了事件的真正原因，得悉神华集团的取水补偿资金均已到位，只是个别环节领导认识不一不予兑现，牧民的要求并不过分，田生良同牧民代表巧妙沟通，晓之以理，动之以情，将问题引入法律诉讼和文明上访的途径之中，最后牧民们终于放弃暴力阻止行为，表示同意协商解决。目前政府有关部门以实际行动进行实质性解决。

　　（四）解决生态方面问题

　　准格尔旗属于典型的高原地带，水土流失严重，当地农民只能靠天雨吃饭，致富的门路十分单一，要么非法开矿卖煤，要么广种薄收，要么坐等政府求济，但是仅靠耕作和政府救济不能速富，开矿卖煤来钱甚快，于是有的农民背着政府在自己承包地里剥地寻煤，有的利用河床沟畔掘窟挖煤，当地农民称作“靠山吃山，靠水吃水”，尽管这些开采行为是非法的，但政府有关部门为使农民致富达小康却不作理睬。后来问题反映到市人大，市人大指派田生良等同志进行实地调查并提出了解决方案。方案指出：一方面要坚决保护生态植被，一方面要兼顾农民合法致富问题，经过努力市政府终于同意从产煤数量中按每吨煤给农民两元的补贴，决不容许农民再有非法采煤行为。目前此方案也得到市人代会的批准。

　　伊金霍洛旗和准格尔旗境内的焦化厂甚多，商家利益可观，但对周围空气和地下水质造成严重污染，这些焦化厂一度成为国家环保部门监测的重点，曾在中央新闻媒体予以披露。但当地政府为了GDP的需要，不惜牺牲生态利益，表面承诺关闭达标，可是没有实质性进展，当地居民纷纷投诉，要求净化空气和水质，这样暂时的商家利益同居民利益形成明显矛盾，为了解决这一矛盾，田生良在众多人大代表的拥戴下，毅然领衔向市人大提出议案，得到市人大的赞同，目前焦化厂数量减少到国家控制的数量，排放标准基本达到国家规范的要求。

　　（五）解决城镇拆迁补偿问题

　　达拉特旗树林召镇白塔居委会（有住户200余户）地处210国道，交通便利，居住环境良好，二OO四年春季，浙江房地产开发商看好该地段，想通过政府拆迁征用开发建设住宅楼，于是政府同意开发商的意见，委托本旗物价工商局评估作价，每平米补偿价270元，不管同意与否，均要付诸强制拆迁。200户居民不服决定，要求市法律援助中心提供援助，田生良带领本中心两名律师着手调查，发现旗物价局有弄虚作假行为：二○○三年的平房拆迁平米补偿价是500元，而二○○四年却降为270元，市场物价都在上涨，而拆迁价却在下降，市物价工商局也在为虎作伥。田生良等人将这一事实公之于众，并通过市人大予以彻底否定，将拆迁补偿的平米价定为850元，使大部分居民得到合理补偿。

　　东胜区是鄂尔多斯市政府所在地，城市人口急增，市容面貌落后，城市拆迁迫在眉睫。东胜区羊场壕乡南门村是典型的城中村，有人口1000余名，占据区内黄金地段，每届政府都要着手改造，但都因情况复杂思后作罢。二○○五年夏，新一届政府为了强行拆迁，不惜动用警察先后拘留对抗者10余人，但仍然不能奏效，事情闹到国家公安部，公安部派人着手调查认为东胜公安局不该出警，要问责公安局长。但群众的补偿和安置仍未解决，有的房屋被强行推倒居民露宿街头，有的居民持刀对峙表示对抗到底。田生良接手此案后进行了入情入理的分析，认为群众强烈对峙有其客观需要，世代均为农民的南门村过去靠种地为生，后来城市建设挤占了土地靠出租房屋为生，破烂不堪的房屋虽然丑陋，但却是这些居民的“摇钱树”，此外再无生活出路，这是普遍中的特殊。为了解决这一问题，田生良将自己的独特意见提交市政府后很快得到认同，最后以提高补偿价彻底解决每一户居民生活出路达成拆迁补偿协议。

　　田生良参与解决了大量拆迁纠纷案件，他既重视当事人利益也重视国家利益和社会利益，既以经济社会全面发展为目的，更以国家现行法律政策为依据，一切从实际出发，巧妙得破解了各类具体难题，但是他认为盲目发展不是最终目的，均衡各种利益才是最高追求。二OO四年国家《宪法》第十三条增加了为了公共利益方可强行征收征用的条款，田生良利用出庭和讲课的机会广为宣传，通过宣传旨在制裁不法商家勾结部分政府官员谋取非法利益的腐败行为。为使《宪法》的这些规定深入人心并付诸实施，田生良还专门向市人大拟写了《保护被拆迁者利益》的建议，由于涉及问题重要，援引法律依据充分，他的建议得到市人大的认同，市人大专门召开会议向市政府提出了规范拆迁的要求。

　　（六）控制进京上访人员。

　　二○○五年夏季，伊克昭电业局的50余名职工向市法援中心咨询并要求代书材料，要联合乌海市和巴彦淖尔市100名退休人员进京上访，理由是二○○一年电业局动员他们提前退休了，退休后的工资与在岗职工工资相差甚大，要求电业局恢复工作岗位或增加工资，否则进京上访，冲击中南海。田生良得知这一重要情报后及时向市司法局领导作了口头汇报，并以法援快讯的书面形式向市政法委维稳办作了快速反映，市政法委同伊克昭电业局及时召开应对会议，连夜寻找上访人员座谈，承诺尽快给予解决，最后避免了众多人员进京上访的严重后果。目前，这些人员的待遇基本得到解决。

　　二○○四年鄂尔多斯市石油公司也发生了类似前述的问题，田生良也以同样的方法及时反映并使问题得到解决，他后来还受到内蒙古石油公司的表扬并被聘为行风监督员和信息员。前面的问题虽然都发生在上级直属企业，不属地方政府管理，但田生良心系全市乃至全区，从大局出发，履行了一位法律援助律师应尽的职责。二○○四年国务院修改公布了《信访条例》，各级信访部门纷纷举办培训班进行学习。田生良受聘为市区两级信访局讲授《信访条例》和有关行政执法的知识，所讲知识受到大家的欢迎。东胜区信访局将田生良所讲内容全程录制，在全区基层乡镇广为播放，为基层预防和化解社会矛盾起到良好的示范作用。田生良还经常参与市信访局周二下午领导信访接待日工作，经常组织法援中心全体律师共同研究解决信访案件，将信访工作和法援工作紧密结合起来，相互促进，相互弥补，共同为上访群众利益和社会稳定发挥作用。

　　三、研究基层问题，关注社会问题。

　　田生良从事律师工作二十年，经常深入基层了解存在的问题。他所承办的案件大多发生在基层，尤其是土地、林地、草场、矿山等纠纷较多。他发现在落后的农村，村民委员会是一个不伦不类的组织，既不是一级政府，又不是真正意义上的村民自治组织，村干部的管理意识极差，法律意识更差，发生问题缺乏民主科学规范的解决方法，往往主观臆断，不着边际，致使一些矛盾不断激化。他曾在法学刊物上撰文论述加强村级组织建设的重要性和紧迫性。例如他在解决农村征地款分配问题时发现村干部纯粹凭感情好恶分配地款，甚至大肆挥霍征地款，根本不顾失地农民的死活。他还发现我国现行的《土地法》和《农村土地承包法》关于重大问题经三分之二以上村民或者村民代表通过即为有效的规定缺乏科学操作规则。例如村民的女儿娉走虽户口未迁但不给耕地，新迁入的农户也没有耕地等问题都与“三分之二以上”村民通过有直接关系，一般来说娉走的女儿和新来的农户在村里或社里都属少数，这些问题一经表决均是不利的结果，所以从表面看是合法的，但实质上潜藏着利益的博弈，存在规则的不平等，应从立法上加以解决，为此他还给全国人大写信建议尽快修改有关条文。

　　田生良还特别关注社会问题，并能找出其普遍性的特征。例如鄂尔多斯市是全国煤炭的重要产区，煤车多公路差，常常发生车辆拥堵现象，造成高产煤低运输、经济效益差的后果。田生良针对这种现象，提出所有车辆轮流运输的建议，他的建议得到交通管理部门的认可并付诸实施，既提高了运输速度，又减轻了司机的疲劳驾驶，同时也减少了事故的发生。

　　田生良还提出减少鄂尔多斯市工业灾害建议，鄂尔多斯市煤多车多，每年平均发生事故2000余件，死伤人数近千人，直接损失近亿元，对鄂尔多斯市来说是一个巨大的损失。为了减少事故发生，田生良提出限制疲劳驾驶、超重行驶和超速行驶的建议，应当强行实施这些建议，减少交通事故，努力为鄂尔多斯市居民创造和谐安定的生活环境，如发生案件希望人民法院在对死伤者进行判决赔偿时要提高精神抚慰金的补偿，最大限度地弥补死伤者的损失，这一建议基本得到有关部门和人民法院的赞同。

　　四、田生良同志的荣誉和事业追求。

　　田生良从事法律援助工作六年来，接待的当事人数以万计，不论是诉讼案件还是非诉讼案件他都能精心办理，超常发挥，有时动用人大进行监督，有时动用新闻舆论进行干预，所办案件均能收到良好的社会效果。二○○三年承办的一起煤气爆炸赔偿案被自治区政法委、法学会和电视台评为全区“十大”案件之一，在区内新闻煤体广为传播。二○○四年，田生良被市政府评为全市的拔尖人才，同年七月被自治区人民政府评为“法律援助先进工作者”，二○○三年至二○○五年被市司法局和自治区司法厅先后记三等功一次，二等功两次，二○○五年，又被市政法委评为司法行政系统的先进典型。由于田生良的出色工作，市法援中心又被司法部法律援助中心和法制日报社确定为全自治区唯一一家“法律义务咨询服务站”。田生良做为一名共产党员具有高尚的政治品质和良好的职业道德，他做任何事情都能坚持理论联系实际，高瞻远瞩，脚踏实地，为使市法律援助中心更好地为社会提供法律服务，他为本中心拟定的诺言是：“广施政爱，疾呼民怨，视贫无歧，助弱有诚”，他本人更是以不折不扣的实际行动不断诠释着这些诺言。