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制约人大行政执法监督的原因探析
向宽书
  2005年12月01日14:40 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭

  对行政执法进行监督,是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职责。当前,随着依法治国进程的推进,人大的监督职能逐步得到加强,但是与党和人民群众的期望相比,与人大的定职责相比,行政执法监督还显得相当薄弱。概括来讲,当前人大对行政执法监督存在着“五多五少”:即监督政府具体行政行为多,监督抽象行政行为少;可监督的内容多,实际监督的内容少;听取工作汇报多,采取过硬监督手段少;被动监督多,主动监督少;监督由人大及其常委会选举任命干部多,监督政府任命干部少。这种状况的存在与人大在依法治国进程中所担负的职责极不相适应。而且,由于行政执法在我国国家管理活动中所处的举足轻重的地位,行政执法监督已成为人大监督亟待加强的工作。本文试从历史和现实的角度,对当前制约人大行政执法监督的原因作初浅的探析。

  一、“人治”传统是制约人大行政执法监督的历史原因

  几千年的中国封建社会,形成了以“三纲五常”为内容、以德治为核心的伦理价值观念。历代统治者实行的是“为政以凭,譬如北辰,居其所而众星拱之”的德治主义,即人治主义的传统。在人治的传统下,尽管也产生过一些法律法规,但都只是君主统治的工具。随着封建专制统治的瓦解和民主革命的冲击,人治主义传统规范随之分崩离析,但人治传统的历史惯性依然在深刻影响着我国政治生活和社会生活。因此,在改革开放、大力推行民主与法制的历史阶段,传统的人治观念与新时期的法治要求必然产生多方面的交锋和抗衡,其对法治的干扰和影响短期内除以消除。在行政执法监督领域,主要表现在三个方面:

  一是行政立法不完善,使人大监督缺少严格的衡量标准。我国现行的行政法学界强调行政法对实现国家行政管理权的保障作用,而讳言行政法的控权功能;强调行政法的管理作用,而未能充分反映行政法对公民、法人权利的保障功能。这种立法观念与传统的儒家“人治”思想有着深刻的历史渊源。加上立法过程中,部门法总克服不了部门思想的局限,而人大监督又只能依法进行。由此而产生的法律后果,一方面使人大对行政执法的监督难免失之偏颇。在我国行政立法思想的指导下,行政法律、法规注重行政机关对社会政治、经济、文化乃至人民生活的各个方面进行管理控制,以实现国家行政管理职能。而对如何保障公民的合法权益和公民与行政机关平等民事主体关系的内容则体现不够。公民在国家行政机关实施行政管理过程中,实际处于不平等的被动和屈从地位。受行政立法指导思想的制约和影响,人大依法对行政机关执法行为的监督,也难免陷入侧重于维护行政机关行政行为的误区。另一方面,长期以来由于我国行政立法重实体、轻程序,行政执法程序的立法滞后,使人大监督难于实施。如在行政检查程序方面,对行政检查必须具备的法律依据、法定形式、法定程序等一系列法定要件,迄今尚未作出明确而具体的规定。一些法律虽然赋予了行政主体以一定的执行权,但由于没有程序规定,使得执行措施难于操作,也造成少数执法人员持权自重,滥用职权。

  二是“官本位”思想根深蒂固,行政执法机关及其执法人员接受人大监督员意识差。西方法律文化的伦理基础是对人性的不信任和对权力的警惕。据此设立了以权力制约权力和以权力规范权力的法律体系框架。中华法系伦理基础是对人性的信任(“性善论”)和对权力的崇拜(“君权至上”),这种法律体制的主要特征就是“官本位”。官本位的实质是“有官无民”,它强化权力,轻视公民权利对国家权力的制约,漠视乃至否认公民、法人等权利主体的合法存在。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。当权者只能是做对党和人民负责的公仆,而不能有任何特权。但由于“官本位”封建思想残余没有肃清,以及“人治”传统对权力的极度推崇,不少行政执法人员只有一种居于人民群众之上的“优越感”,而缺少责任观念和接受监督意识,从而在我国推行法治的过程中,以权压法、以言代法的现象层出不穷,严重干扰和制约了法律的公正实施。

  三是群众法制观念淡薄,疏于用法律维护其合法权益,致使不少行政违法行为得不到追究。几千年的人治统治方式,形成了我国传统文化的特点,重人治而不重法治,平民百姓没有任何独立的法律地位,因而难于孕育出公民的权利意识和法制观念,老百姓只能寄希望于圣君明主。当前,随着法制宣传教育工作的加强,群众的法律意识大为提高,但法制观念淡薄的状况没有从根本上得到改变。而行政机关的执法活动主要是针对群众进行。在当前行政执法责任追究制度尚不健全的情况下,人大主要是通过群众反映来掌握行政机关的执法状况。由于群众不善于用法律武器维护自己的合法权益,加之对人大工作不了解,致使不少群众在受到侵权时“逆来顺受”,人大作为监督机关却无从知悉情况。

  二、体制不顺是制约人大行政执法监督的现实原因

  当前我国处于经济转型时期,经济体制改革的步伐明显快于政治体制改革,二者在磨合、协调的过程中,与经济体制不相适应的政治体制在很大程度制约了人大监督工作。

  1、党委、人大、政府关系式,抑制了人大行政执法监督职能的发挥。首先,工作机制不利于人大行使监督职权。在我国,虽然人大是国家权力机关,拥有广泛的立法、决定、人事任免、监督等职权,但根据党的执政地位,人大又必须接受同级党委的领导。有关人大工作的重大事项,事前须向同级党委汇报,取得党委同意。而且人大及其常委会的各项人事任免,包括常委会组成人员的选举、任命,都必须事先经过党委批准。这种工作机制,一方面保证了党对人大的绝对领导,使党的工作意图能通过人大这个途径得以实现,另一方面,也造成人大监督的被动性,不同程度地使人大成为“橡皮图章”。这种人大工作机制下,一个地方人大工作要取得成效就不仅仅是依法行使职权就能达到,而主要取决于当地党委对人大的态度。如果党委特别是党委负责人法律素质高、民主作风好,人大工作会蓬勃开展、活跃有力。反之,人大要创成绩、出特色是非常困难的。从人大行政执法监督的角度看,监督就必然有矛盾,如果党委对人大监督行为不支持,甚至反对,监督很难顺利进行下去。其次,人大政治生活中的实际地位低于政府,使监督难以到位。以县级政权班子为例,县政府领导班子主要成员一般安排为县委副书记或常委,占有多个席位,兼有领导和被监督的双重身份,县人大常委会主任则只能列席会议,没有表决权,只能凭借自身的威望发挥作用,实际上使县级权力机关在党内决策层的实际地位低于县级行政机关。同时,县级权力机关的各项经费开支又由同级行政机关批准和管理,县级权力机关对行政机关行政执法实施监督的难度是显而易见的。第三,党政不分的权力结构,使人大对政府的监督处于两难境地。党政分开作为政治体制改革的一项重要内容已进行多年。但是在实际工作中,不少地方却不能把握好这个原则,该分开的不分开、党委对政府工作大包大揽的现象依然存在。比如在党委决策方式上,经常采取党政联合发布文件、决定的作法来决定本行政区域内的一些重大行政管理事项,且决策前很少认真从法律上斟酌决策“权属”问题,以致一些决策超越或违反了法律、法规的规定,取代了行政机关和权力机关的职权。特别是在当前市场经济大潮面前,各类社会矛盾错综复杂,在一些涉及范围较宽、问题较突出的行政执法问题上,党委部门甚至直接介入,直接处理,客观上使党委成为了行政执法的主体。而人大对同级党委实施监督,理论上有越权之嫌,实践上无法操作,这就必然使监督工作变得困难和复杂。即使监督起来,也是半遮半掩,有话难说,有议难提。

  2、政府机构设置的多重性,加大了人大行政执法监督的难度。目前,政府机构设置的多重性,使人大行政执法监督对象出现了多个层次。第一类是由人大及其常委会直接选举任命的干部,如县长、副县长、财政局长等;第二类是由政府直接任命的干部,如环保局长。物价局长等;第三类是由上级业务主管部门任命的干部,如税务局长、邮电局长等。一方面按照人大的法律地位,人大应对本行政区域内所有行政机关及其工作人员实施监督。另一方面,后两类特别是省里直接管理部门,由于实行的是条条管理为主,人、财、物的管理权均不在本地,人大对他们行政执法活动监督由于缺乏有效的监督处置手段作保障,难于监督,也基本未予监督。对以条条管理为主的单位进行监督是人大难以破解的问题。

  3、人大监督在我国监督体系中还处于弱势。当前我国政治生活中存在着党内监督、行政监督、司法监督等多种监督形式。人大监督在理论上最具权威、监督范围最广的一种监督形式,但由于种种原因,以往我国对人大工作不够重视,相当部分行政机关领导的人大意识淡薄。监督法又一直没有出台,人大监督缺乏过硬的措施和依据,导致监督乏力。与党内监督、行政监督、司法监督相比,在群众心目中,还存在人大监督可有可无的错误认识,在舆论导向上缺少对人大监督的理解和支持。

  三、力量薄弱是制约人大行政执法监督的内在原因

  近几年,随着依法治国进程的逐步推进,人大工作逐步得到加强,人员结构上断改善。但力量薄弱依然是制约人大行政执法监督的重要因素。

  1、人员结构不合理。一是人大常委会的人员编制过少。人大常委会作为同级人大的常设机构,人员编制明显过少。县级常委会一般只有20几个人,这样少量的人是要监督宠大的行政机构和繁多的行政行为,只能是蜻蜓点水、触及皮毛,难以进行广泛、深入的监督,影响了人大监督作用的进一步发挥。二是人大常委会人事安排上“二线”位置的状况没有得到根本转变。与党委、政府干部的人事安排相比,人大常委会干部的综合素质相对偏低。人大常委会领导人的安排,多半是在党政领导岗位上到了一定年龄的干部调到人大工作。事实上,依然把人大当成“二线”位置。人大成了领导干部退休前的“中转站”和政治生涯的“末班车”。而年龄上的劣势总是带来体力和精力上的力不从心,履行监督职责必然大打折扣。三是代表结构不合理。人大代表是国家权力机关的组成人员,其素质的高低在根本上决定了人大工作的质量。我国现行体制下,人大代表的圈定基本上以党委意见为主。由于不少地方党委对人大的性质、地位、作用认识不足,人大代表安排的多地考虑了各类人员结构形式上的协调,甚至把人大代表当成对先进人物的奖励,而没有从人大工作的特性出发去考虑代表应具备的素质。“挂名代表”、“会议代表”成份过多,制约了人大工作的开展。

  2、思想认识不到位。人大干部自身思想认识不到位也在一定程度上削弱了人大监督的力度。一方面受多种因素的影响,一些人大干部对做好人大工作的信心不够,干劲不足,总认为搞人大工作没有前途。另一方面,人大干部来源广泛,有的从基层上来,有的是从部门进来,有的是从党政领导岗位上出来,各种社会关系广、熟人同事朋友多,在履行监督职责时,容易产生“多栽花少栽刺”的好人思想。遇到实质性问题,尤其是与党委意见不一致的问题,干脆“多一事不如少一事”,难得清闲。因而,监督就难免流于形式,变了调,走了过场。

  3、监督机构不健全。人大及其常委会实施监督,必须首先信赖于一套完整的办事机构为其服务,特别是专业性较强的法律监督工作机构。从监督行政执法的法律要求来看,审计和监督部门是人大监督不可缺少的两个部门,但是我国现行的机构设置中,他们均属于政府序列。这种机构设置,客观上形成了权力的自我监督,在行使职权过程中,受到来自政府内部的干扰和制约力大,独立性差,强大程度影响了审计、监察的公开性、公正性、真实性及监督力度。为适应依法治国方略全面实施的需要,审计、监察部门以隶属于人大工作序列为宜。

  综上所述,厚重的历史积淀与矛盾的社会现实构成了当前人大行政执法监督难的现状。发挥人大监督作用,促进依法行政,既要从思想上克服片面和错误认识,更要在政治体制改革方面下真功夫进行解决。

  (作者系湖南省中方县人大常委会主任)

来源:中国人大新闻网 (责任编辑:石希)
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