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评论:区分国家赔偿中的几种责任

2015年01月07日09:21    来源:人民法院报    手机看新闻
原标题:评论:区分国家赔偿中的几种责任

  国家赔偿法实施20年来,在尊重和保障人权、促进国家机关依法行使职权、实现社会公平正义、推进法治中国建设过程中发挥了重要的作用。但客观而言,国家赔偿工作仍然面临着诸多问题与挑战。事实上,国家赔偿实践中遇到的许多问题并非国家赔偿法的规定本身所造成的,而是由于国家机关及其工作人员以及社会公众对国家赔偿存在着一些错误观念与认识,特别是对于国家赔偿责任的性质、国家赔偿责任与国家机关的责任以及国家机关工作人员个人责任等几种责任的认识存在误区,混淆了国家赔偿责任与机关责任、个人责任的界限。

  国家赔偿责任本质上是一种国家自己责任,既不是国家机关的责任,也不是国家工作人员的责任。清楚地认识到国家赔偿责任的这一性质,有助于我们澄清观念上的混乱。国家是一个抽象的实体,它的行为通过“政府”(广义上)来实施。政府通过雇佣公务员的方式来行使国家权力。这就形成了国家——政府——公务员三者之间的特殊关系。这种关系的存在给国家赔偿责任承担上的区分造成了极大的困难。在国家机关及其工作人员实施职务侵权行为的情形之下,赔偿责任主要在国家和国家机关工作人员二者之间进行分配。在公务活动中,人民的自由与权利,难免会因公务人员不法执行职务而受损害,此种损害,无疑是国家从事其增进公益活动的同时所带来的一种危险。因此,国家必须对其自身的行为所带来的危险负责,而与公务人员个人是否对该加害行为有无故意或过失以及应否负责无关。“自己责任说”认为国家的意志是靠国家机关和公务员实施的,国家本身并不直接实施具体的行为。履行国家职权的机关和公务员代表国家,因此,可以视之为国家行为。国家授予公务员权限会有两种结果,即合法行使的可能性和因违法行使导致损害的危险性。国家既然将这种含有违法行使的危险性的权限授予公务员,便应当为此承担赔偿责任。“自己责任说”虽然具有一定的“虚拟色彩”,但毕竟承认了国家作为单独人格实体的法律责任,显然是一种进步。我国国家赔偿法中“赔偿费用列入各级财政预算”的规定即是对国家自己责任的承认。

  可见,国家赔偿责任本质上是归属于国家本身的责任,不是国家机关的责任。由于国家是一个抽象的、庞大的、结构复杂的政治实体,受害者无法请求抽象的国家承担具体的赔偿义务,必须通过组成国家的各个具体的机关去赔偿。因此,必须要有可以代表国家的机关来履行赔偿责任、参与处理具体的赔偿案件。为有利于受害人获得国家赔偿,方有赔偿义务机关的制度设计。赔偿义务机关作为国家的代表,在具体赔偿案件中与受害人达成协议、参与赔偿案件处理并履行部分赔偿义务,但这仅仅具有一种形式上的意义,并不承担实体上的赔偿责任。在实务上,它使赔偿请求权人知道应当向哪一机关请求赔偿,便于其行使权利。因此,国家赔偿责任不能等同于机关赔偿,国家赔偿涉及到的是国家责任,机关只是代表国家承担。许多国家机关将国家赔偿责任与国家机关的责任混为一谈,这种认识直接影响到实践中国家赔偿责任的承担以及对受害人权益的保护。由于一些赔偿义务机关不愿赔偿,对赔偿请求人的申请不愿受理或不愿意按照修改后国家赔偿法的规定给请求人出具已收到赔偿申请的收讫凭证等,使得受害人请求赔偿的时间难以确定,赔偿请求人再向人民法院赔偿委员会请求赔偿也存在障碍,客观上影响了国家赔偿案件的总体收案数量。

  国家赔偿责任也不同于国家工作人员个人的责任。国家赔偿责任是国家对受害人进行赔偿的一种责任,实际上是作为义务主体的国家和作为权利主体的受害人之间的关系,可以说是一种外部责任。判断国家赔偿责任是否成立,国家是否应当承担赔偿责任,并不考虑实施侵权行为的国家机关工作人员主观上

  是否存在故意或者过失。但根据国家赔偿法的规定,对于执行职务过程中有故意或者重大过失的工作人员或者实施了特定行为如贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的,赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。同时,对有故意或者重大过失的责任人员,有关机关应当依法给予处分;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。前者是追偿制度,后者则是追责制度。

  追偿是国家赔偿制度的有机组成部分,体现了对负有重大责任工作人员的惩戒。追偿与赔偿具有程序上的连接性,且追偿可弥补赔偿的不足。事实上,追偿制度却是国家赔偿法执行效果最差的制度之一。自国家赔偿法实施至今,追偿的案件极少,仅有的少数案件也是极不规范的。赔偿义务机关通常会认为对责任人员追偿与否是单位“内部”问题,往往出于保护干警的考虑,不愿作出追偿决定。当然,国家赔偿法上关于行政追偿和司法追偿分别只有一个条款,缺乏较为具体的制度设计。追偿的程序、追偿金额的负担、缴纳、追偿的监督制约等问题都无章可循。因此,我们应当探索建立国家追偿制度,明确规定追偿的条件、追偿的范围、追偿的程序和追偿决定的执行等问题。

  就追责而言,也不宜过于严格或者过于宽松。国家机关在履行职责的过程中,对个人、组织造成损害的必须实施救济。但这种损害的造成不一定就是责任问题,如果过多地追究工作人员责任,只能造成各机关相互推诿,形成一旦赔偿就证明自己有责任的想法,反而导致受害人难以获得赔偿。实践中,有些地方规定只要赔偿金超过一定数额就一律对办案人员以涉嫌渎职而立案侦查,不合理地加大了公务人员的履职风险。其实国家机关的职权行使自身就具有风险性,特别是刑事国家活动属于高度危险作业,造成损害是任何国家都无法避免的。因此,对国家机关工作人员进行追责应当严格遵守法律规定的条件和程序。

  国家赔偿制度的主要目的在于对公民权利进行充分保护,旨在使受害人被国家侵权行为所侵害的权益得以填补或者恢复。国家赔偿责任不是机关赔偿责任,国家赔偿责任也不同于国家机关工作人员的个人责任。因此,国家赔偿法既不是机关赔偿法,也不是责任追究法。

(来源:人民法院报)

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