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围绕职能发挥 完善陪审制度

2015年06月04日07:13    来源:人民法院报    手机看新闻
原标题:围绕职能发挥 完善陪审制度

图一:2010年-2014年全市法院一审案件陪审案件情况(件)

  图二:2010年-2014年全市人民陪审员参与其他诉讼环节案件情况(件)

  核心提示:党的十八届四中全会提出,要完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围。云南省曲靖市中级人民法院对近几年该市人民陪审员职能发挥情况进行专题调研,就如何保障人民陪审员充分发挥职能提出了相关建议。

  一、曲靖市人民陪审员职能发挥基本情况

  自2010年以来,曲靖市两级法院逐渐将人民陪审员职能拓展为审判、执行、调解、送达、协调、监督、信息、宣传、调研等十项职能。人民陪审员陪审案件数逐年大幅增长(见图一)。人民陪审员参与送达等其他诉讼环节的案件数量大幅增长(见图二),占全部诉讼案件的比例也大幅增加,2014年达25.07%。人民陪审员职能发挥呈现出以下特点:

  (一)人民陪审员陪审案件调撤率高

  从2010年至2014年,基层法院民事陪审案件调撤率(调解、撤诉结案数之和与结案总数之比,反映纠纷化解情况),每年均高于基层法院全部民事案件调撤率,前者分别为85.65%、78.37%、83.07%、79%、63.32%,后者分别为59.8%、62.9%、62.2%、57.82%。

  (二)人民陪审员陪审有利于简单刑事案件的正确处理

  2011年至2014年,基层法院刑事案件发改率(发回重审案件数、改判案件数之和与一审结案数之比,反映案件出错率或瑕疵率)从1.72%逐年上升至2.62%,刑事陪审案件发改率分别为1.24%、1.97%、1.78%、2.60%,虽不成规律却每年均低于全部案件发改率。

  (三)人民陪审员陪审复杂案件判决质量低于整体水平

  1.基层法院民事陪审案件判决质量低于整体水平。调研发现,基层法院民事陪审案件一旦作出判决,则容易出现案件质量瑕疵。从2011年至2014年,基层法院民事陪审案件发改率每年均高于全部民事案件发改率,前者分别为2.62%、2.32%、1.67%、1.65%,后者分别为1.59%、2.29%、1.54%、0.75%。

  2.中级法院刑事陪审案件质量低于整体水平。2011年至2014年,曲靖市中院刑事案件发改率全部在6.85%以下,刑事陪审案件发改率虽是从8.33%逐年下降至6.99%,但远高于刑事案件整体发改率。

  二、存在的问题

  1.人民陪审员的陪审工作量差距显著

  2014年12月,曲靖市完成了最高人民法院提出的“倍增计划”,人民陪审员增932人,与一线法官人数之比为2:1,但是人民陪审员陪审职能并未充分得到发挥。2013年至2014年,有11.70%没有陪审过案件,48.30%陪审案件在10件以下,5.70%陪审案件超过100件。

  2.人民陪审员陪审案件类型不均衡

  从2010年至2014年,曲靖市刑事案件陪审率从58.1%持续上升至73.39%,民事案件陪审率从11.84%持续上升至27.04%。民事陪审案件占全部陪审案件的比重逐年增加,2014年达59.81%。行政案件陪审率起伏较大,2010年最低12.5%,2012年最高,达58.11%。

  3.人民陪审员在合议庭中职能发挥效果不均衡

  一是人民陪审员在不同的陪审模式中所起的作用不一样,陪审案件质量也不一样。在曲靖有1个审判员带2个人民陪审员和2个审判员带1个人民陪审员两种陪审合议庭组成模式,在后一种模式中,人民陪审员容易成为摆设,不但发挥不了人民陪审员的优势,反而使案件少了一个专业法官把关,案件质量低于整体水平;二是人民陪审员的素质高低,影响其在合议庭中的作用;三是承办法官对人民陪审员作用的认可度,影响人民陪审员的职能发挥。

  4.人民陪审员职能在中级法院发挥效果欠佳

  与基层法院相比,中级法院一审案件一般都较为疑难复杂、标的额较大,社会影响较大,审理风险也较大,办案法官一般都不愿选择邀请陪审员参加审理案件。为完成陪审工作考核要求,往往选取一些简单案件,邀请1个人民陪审员参加组成合议庭,发挥不了人民陪审员的优势作用。2010年,曲靖市中院一审案件陪审率为2.10%。2011年,曲靖市中院采取“将陪审率纳入绩效考核”,规定“陪审率不低于20%”等多种措施,加大人民陪审工作力度,但效果并不理想。从2011年起,刑事案件陪审率逐年提升,2014年达54.88%,但是,2014年的118件刑事陪审案件中有115件采用了2名审判员带1名陪审员的陪审模式;从2011年至2013年,民事案件陪审率仅是略超过最低要求,2014年,民事一审案件数猛增,民事案件陪审率增至40.30%,但是,193件民事陪审案件中有191件采用了2名审判员带1名陪审员的陪审模式;行政案件至今没有邀请人民陪审员陪审。

  三、原因分析

  1.人民陪审员的自身特点决定了其陪审不同类型案件职能发挥效果不一

  对案情简单、法律适用争议小的案件,人民陪审员可以充分发挥司法民主功能,利用人民陪审员的职业优势,从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断,与法官形成思维互补,有利于查清案件事实,正确适用法律,确保裁判公正。来自基层德高望重的人民陪审员,具有熟悉社情民意、善于做思想工作等优势,能有效促成当事人相互谅解,达成协议,提高案件调撤率。但是,对法律关系复杂的案件,他们无法与专业法官相比。

  2.人民陪审员陪审案件的标准不科学

  全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)第二条规定,人民法院审判下列第一审案件,由人民陪审员和法官组成合议庭进行,适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外:(一)社会影响较大的刑事、民事、行政案件;(二)刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。该规定有两方面不足:一方面,没有使用“应当”等限制性词语,容易产生歧义;另一方面,由人民陪审员陪审的案件标准可操作性差。

  3.法律没有规定决定启动人民陪审员陪审程序的主体

  实践中,启动人民陪审员陪审程序的决定权在承办法官,法官主要是根据考核要求、人力资源情况等自身工作需要,决定是否邀请人民陪审员陪审。

  4.法律对人民陪审员错案责任追究的规定不全面

  现行法律没有规定,人民陪审员对非因违反规定出现的陪审案件质量瑕疵(如被发回重审或改判)应承担何种责任,是承办法官不愿适用人民陪审员陪审社会影响较大等案件的根本原因之一。

  5.法律对人民陪审员职能定位不明确

  有人认为人民陪审员制度是司法民主的体现,人民陪审员的职能是参与审判并监督审判,适用人民陪审员陪审案件是主动接受监督的一种体现,基于人民陪审员的监督职能,人民陪审员可以参加到诉讼的各个环节。曲靖两级法院基于这种认识,将人民陪审员职能拓展为参与执行等十项职能。有人认为人民陪审员职能是缓解审判力量不足,是否适用人民陪审员陪审,应当根据工作需要来确定。基于这种认识,人民陪审员陪审易流于形式。

  6.经费缺乏专项保障

  《决定》对人民陪审工作经费的规定不够具体、项目不够细化,预算标准缺乏,导致人民陪审工作经费得不到专项保障,难以充分保障人民陪审员履职经济待遇,影响其履职积极性。如:曲靖人民陪审经费都是经法院争取,由同级财政定额纳入财政预算,预算金额与陪审工作量无关,与各法院的协调力度有关。法院为节约成本,就近选取人民陪审员陪审,必然会闲置部分人民陪审员。

  四、完善人民陪审制度的建议

  1.规范人民陪审员陪审的案件类型及范围

  规定人民陪审员陪审案件标准,应当分级界定应当适用、可以适用和不宜适用人民陪审员陪审的案件类型。如:法律关系简单、当事人的矛盾多带有主观情绪的普通相邻纠纷、离婚纠纷等案件,由人民陪审员陪审有利于矛盾纠纷的妥善解决。法律关系复杂的股权纠纷等案件,双方争议的往往是巨大经济利益,由专业法官组成的合议庭对案件进行处理更加符合法律的实质要求。

  2.明确规定人民陪审员的职能

  我国设置人民陪审员制度的目的是“弘扬司法民主、促进司法公正、保障司法廉洁和增强司法公信”。要实现这一目的,应当将人民陪审员职能明确定位为:参与审判、补强审判、监督审判、宣传审判,人民陪审员可以参加执行、送达等其他诉讼环节。

  3.规定人民陪审员陪审案件的责任范围

  人民陪审员陪审案件的优势,是从社会道德标准、人民陪审员本职专业等方面对案件进行分析、判断,与法官形成思维互补,有利于查清案件事实。但是,对法律专业问题,职业法官更具有优势。因此,应当明确规定人民陪审员只对案件事实认定问题负责,不对法律适用问题负责。

  4.规范人民陪审员陪审模式

  围绕保障人民陪审员的话语权设定陪审模式,规定人民陪审员参与组成合议庭的人数应当多于法官人数。同时,增加合议庭的人数保证法官的参与数,保证案件审判的法律专业性。

  5.规范人民陪审员的陪审程序

  一是明确规定决定启动人民陪审员陪审程序的主体是人民陪审员管理办公室;二是规定选取人民陪审员的方式为随机抽取和指定,并限定两种方式的比例;三是限定人民陪审员陪审的案件数不得超过当地法官平均办案数的50%;四是人民陪审员有权决定参加或不参加某个案件审理。

  6.规范人民陪审经费财政保障制度

  加强人民陪审经费的预算管理,细化预算标准,同时建立预算执行监督体系,充分保障开展人民陪审工作所需的培训费、资料费、办公费、差旅补助、奖励等各项经费到位,并有效使用。

  7.规范人民陪审员的待遇及奖惩

  细化人民陪审员的待遇和奖惩规定,让陪审工作与人民陪审员的政治荣誉、工作升迁和经济利益相联系,充分调动人民陪审员的履职积极性。

  8.科学设置人民陪审员队伍结构

  人民陪审员的结构应当既能与法官形成优势互补,又具有群众代表性;既要有各行业专家,又要有社会阅历丰富德高望重之人。应当科学规定各类人员的比例,分类设置不同条件。要根据实现陪审价值需要来确定人民陪审员的数量,而不是以法官人数为标准来确定选任的数量。

  (课题组成员:熊四祥 陈俐君 孙尉玲 张 霞)

(来源:人民法院报)



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