实行“捕诉合一”办案机制后，长沙市雨花区检察院检察长马贤兴对一起环境污染刑事案件出庭支持公诉。

湖南省长沙市雨花区检察院现有政法专项编制62名，年均办理批捕、起诉案件在2500件以上。为了有效整合检察资源、缓解办案压力，该院结合司法责任制改革，从2017年4月起探索建立刑事案件“捕诉合一”办案机制。从一年来的探索与实践看，该办案机制进一步凸显了检察官办案主体地位，大幅缩短了办案周期，实现了办案效率、办案质量和办案效果的有机统一。

办案实践问题突出

改革前，雨花区检察院在实践中发现：

——办案压力比较突出。长期以来，雨花区检察院作为中心城区检察院办案压力比较突出。侦监部门、公诉部门最近三年年均办案在2500件3000人以上，办案干警难堪重负。

——检察院内部忙闲不均。改革前，该院内设机构多达13个，各科室工作任务极不均衡，部门之间忙闲不均的问题十分突出，公诉科的办案人员工作压力非常大，经常加班加点，内部忙闲不均导致干警之间的心理失衡。

——办案中存在一些弊端。该院在司法实践中发现，原来的“捕诉分离”办案机制存在重复工作、效率低下、证据标准不统一等弊端，需要整合检察资源、重构办案模式，以更加充分、更加全面地履行法律监督职责，增强法律监督效果，推动新时代法律监督工作持续健康发展。

以创新思维找准突破口

雨花区检察院党组经过深入调查和多轮研讨，一致认为解决办案压力大、“忙闲不均”等问题，必须以创新的思维找准突破口，打破“官本位”思想、推行扁平化管理，科学构建刑事案件“捕诉合一”办案模式，刑事检察工作共配备员额检察官20人，检察辅助人员25人。

突出检察官办案主体地位，落实“谁办案谁决定谁负责”的要求，细化刑事检察类检察官的权力清单和责任清单。为了确保既充分授权又不让权力失控，规定检察长、分管副检察长、局长可以变更处理员额检察官的决定，但司法责任改由检察长、分管副检察长、局长承担；承办员额检察官不同意检察长、分管副检察长、局长变更意见的，可提请检察长召开检察委员会讨论决定。建立检察官联席会议制度，在办案过程中遇到重大疑难复杂或难以把握的情况，员额检察官可以提交检察官联席会议讨论。

完善“线上”“线下”案件管理机制，确保案件办理质量。探索建立“全程可追溯、进度可视化、结果可评价”的案件质量监督管理机制，形成“他律”与“自律”的有机结合。一方面，“线上”推进流程监控常态化。利用统一业务应用系统，完善案件流程监控日常巡查、定期通报、督促整改等制度，加强对司法办案流程的常态化监控；加强对强制措施适用、诉讼权利保障、权力清单落实、检察官联席会议运行等方面的监督，确保办案中的问题能够得到及时发现、预警和纠正。另一方面，“线下”推进案件质量评查实效化，通过出台有针对性的制度来增强案件评查工作的效果。

构筑全方位监督体系，积极回应社会质疑。组建检务监管组织，专门负责司法办案工作的监督管理。为了回应刑事检察官权力集中、缺少制衡的质疑，还构建了案件管理、司法公开、检务督察“三大系统”和绩效考核、瑕疵核查、个案督查、专门督查、办案问责及其他违纪违法行为调查、评议、评查、评价等六项工作机制，对刑事检察权运行实行全程动态监督。

“捕诉合一”成效初显

雨花区检察院实行“捕诉合一”后，办案效率提升，有效缓解了办案压力大、“忙闲不均”的困境。改革前，每一起刑事案件都需要经过批捕和公诉两名承办检察官分别审查。改革后，承办人在批捕阶段对案情和证据情况就有了全局性的把握，大大节省了后续的审查起诉工作时间。承办人在批捕阶段就可以引导侦查取证，从而减少退补次数，及时固定时效性较强的证据。

数据说话 改革后，审查起诉平均用时减少了一半，由改革前的58天缩短至28天。改革后，该院检察业务部门人员占政法专项编制数的80.36%，办案一线人员增加10.8%，其中刑检部门由原来的26人增至45人（均含聘用制书记员20人）。改革前，该院侦监科办案人员年人均办案150件，公诉科办案人员年人均办案120件；改革后，刑检干警年人均办理审查逮捕案件38件、审查起诉案件57.64件。

案件质量监督关口前移，以更高、更全的证据标准把控案件质量。“捕诉合一”后，承办人从接触案件之初就有全面的案件质量意识，并积极提前介入，引导侦查，要求侦查机关及时、全面地收集证据，减少非法证据排除的情况。同时，在审查起诉阶段，要求承办人对案件进行“三回头”：即“回头审查批捕阶段缺少的证据是否补充到位”“回头审查侦查监督事项是否纠正和反馈”“回头审查逮捕罪名和强制措施是否恰当”。

典型案例 在李某、王某涉嫌非法传销罪一案中，承办人在审查逮捕时发现，传销组织发展的“下线”众多，公安机关囿于时间不足提取的证据有限，如果到审查起诉阶段，因部分下线人员将分散至全国各地，证据取得难度极大。此时，承办人及时介入侦查，引导公安机关及时固定下线人员的口供，最终案件顺利获判。

补强了侦查活动监督，变“被动监督”为“主动监督”。以前由于“捕”“诉”脱节、在逮捕阶段对于证据稍有瑕疵的案件，承办人往往采取简单地“不捕”“不诉”的消极监督方式；改革后，由于捕与诉均由同一检察官负责，所以从批准逮捕开始，检察官就会对证据的关联性及完整性进行审查，同时会从刑事诉讼程序全局来把握，使监督更具主动性和针对性。

数据说话 改革后，该院全年监督立案10件，比上年度增加7件；纠正违法14件，比上年度增加2件；追诉9人，比上年度增加2人；提出抗诉8人，比上年度增加2人。

“捕诉合一”后，在工作量和工作难度上各部门之间趋于平衡，现在承办检察官不仅要负责审查逮捕，更要负责审查起诉，促进了干警专业素能的全面提高。另外，改革前由于对证据把握的差异，可能会出现对于同一案件在捕和诉阶段的不同处理，造成困扰和误解，改革后，不仅统一了办案口径，而且公安干警、律师和当事人家属只需要与一名检察官沟通，有利于补证和息访、息讼工作的开展。

现身说法 雨花区检察院刑事检察二局常务副局长常欣彧：“捕诉合一”的办案模式让每个员额检察官不再是单纯地处理刑事案件的某个环节，随着案件质量终身负责制改革的不断深入，员额检察官也更注重自身业务能力与水平的提升。从没有时间学习到自发钻研，办案人员的专业素养将会上一个大台阶。

湖南湘达律师事务所律师何忠民：“捕诉合一”后，在逮捕和起诉阶段都只需要与一名承办人进行沟通，这不仅有利于增进信任，及时了解办案进展；更有利于承办人对当事人家属进行释法说理。

问题及建议

●“捕诉合一”现在处于试点阶段，需要解决上下衔接、考核机制等问题

●在当前的司法实践中，依然存在员额检察官担当不够、对于重大复杂案件“不敢捕”“不敢诉”“不敢监督”的现象

●如何消除就案办案、机械司法思想，使刑事司法活动既保持打击力度、依法惩治犯罪，又保障人权、传递法治温度，是需要着力研究解决的重要课题

●充分授权与严格监督的矛盾，如果监督缺失，有可能因为捕错造成“起点错、跟着错”的后果

■加强顶层设计，自上而下地推动考核机制的完善和案件考评口径的统一

■完善案件评查、监督的标准和机制，让员额检察官在权限内敢于担当，敢捕，敢诉

■构建专业化办案组织，推进刑事案件繁简分流

■健全检察官联席会议制度，建立“案管+纪检监察”联动、“定期检查+不定期抽查+双向评查”等案件监督管理机制，将评查监督情况记入检察官司法档案

■探索推进重大监督事项“案件化”办理，增强监督刚性，提升监督权威（记者 张吟丰 余颖 罗大钧）

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