引言

“要想富,先修路”,坊间朴素的话语形象地揭示了交通运输与经济发展的关系。

改革开放以来,公路、铁路、港口、民航等交通运输领域发展迅速,相应的行政执法队伍也为交通运输生产力的释放提供了有力保障。

随着改革开放的深入推进,日趋扩张、升级的市场经济提出了综合交通运输的要求,与之相对应,交通运输行政执法也开始向综合行政执法体系迈进。

郑宗杰家有一个橱窗,里面摆着一些帽徽、肩章、领章、胸徽,这些都是他多年来收藏的各个时期交通运输执法制服的配饰。

郑宗杰是交通运输部路网中心的一名干部,这一收藏爱好,还得从他上大学时的经历说起。

1998年,郑宗杰考上西安公路交通大学。拿到录取通知书时,郑宗杰发现,附带的收费单上还标明了制服、大檐帽以及领章、帽徽、肩章等物品。他心里纳闷:学交通为何还要穿制服?

入校报到后,学校给每一位新生都配发了制服,当然还有配套的帽徽、领章、肩章和领带、领带夹。

“抚摸着带有‘公’字变体元素的帽徽,看着带有行业属性的制服配饰,还有在学校委培的行业干部职工穿的执法制服,我渐渐地喜欢上收藏这些东西。”郑宗杰脸上露出笑容。

2002年,郑宗杰大学毕业进入交通行业。工作后他发现,各地的制服不尽相同,但执法元素一致,总体风格相似。

他慢慢开始研究,对行业有了更多的了解。“制服及配饰的演变反映出,改革开放以来,交通运输行政执法由分散到统一、由单独领域行业执法到交通运输综合行政执法的变革”。

大发展

多支执法队伍满足市场需求

郑宗杰整理他的那些收藏品时发现,帽徽、肩章、臂章等标志大体分为三个阶段,有上世纪50年代到80年代末期的,有上世纪90年代到本世纪初的,还有当前行业统一的执法标志和配饰。

执法标志和配饰变化的背后所折射的,恰恰是不同时期,交通运输业发展及交通运输行政执法方面的变迁。

1978年,党的十一届三中全会吹响改革开放号角,中国的经济发展引擎开始轰鸣。

交通运输业是国民经济发展的重要组成部分,它将社会生产、交换、分配、消费等各个环节紧密联系起来,在满足经济发展对流通需求的同时,行业本身发展也是经济增长的一部分。

然而,在改革开放初期,面对经济发展的需求,交通基础设施却显得有些跟不上节奏。

就拿公路来说,1978年,我国公路通车总里程89万公里,公路密度9.27公里每百平方公里；就水运而言,内河没有万吨级以上泊位；铁路网里程在改革开放初期也只有5.17万公里。

大力发展交通运输业,迫在眉睫。

1980年,民航由军队划归国务院管理,开始走企业化道路。

1983年,交通部提出“有河大家走船,有路大家走车”的改革方针,“各部门、各行业、各地区一起干,国营、集体、个人以及各种运输工具一起上”,突破所有制的束缚,允许个体户进入运输市场,极大地促进了运力发展,有效地缓解了交通运输紧张状况。

1985年铁路实行“大包干”,1986年,国务院批复了五部委《关于铁道部实行经济承包责任制的方案》,实行“以路建路”经济承包责任制。

同一时期,14个沿海港口和26个长江重点港口全部下放地方。

随着改革开放政策的实施,交通运输基础设施建设不断推进,行业自身也迎来了发展期。此时,制定与完善保障发展的法律和法规,成为交通运输业解放运力后的另一迫切要求。

自1987年起,民用航空器适航管理条例、航道管理条例、海上交通安全法、铁路法、海商法、民用航空法、公路法等一系列法律法规相继出台。

这些法律法规的出台,有效保障了各种运输方式的发展,规范了运输市场,同时也促使执法队伍发生相应变化。

就公路运输行政执法来说,改革开放之前,公路上有监理和路政两支执法队伍。之后,监理移交公安机关,道路运政成为改革开放发展中道路运输市场化监管的产物。

水上运输行政执法队伍也发生了变化。改革开放前,水上行政执法队伍是港监,现在已经发展成海事、港政、航道、航务4支队伍。

从全国情况看,改革开放后,交通运输行政执法包括道路运政、公路路政、航道行政、港口行政、水路运政、海事管理、工程质量监管7个执法门类。

张柱庭,交通运输管理干部学院教授。他对此的评价是:多支行政执法队伍的出现是改革开放的产物,这些行政执法队伍在改革开放中发挥了一定作用。

解新题

前进路标指向综合行政执法

郑宗杰收藏的各种类型的执法制服及配饰,正是多支交通运输行政执法队伍的形象反映。

改革开放后出现的这些交通运输行政执法的队伍,有的是法律、行政法规授权,有的是地方法规授权,有的是交通运输主管部门委托,呈现交通运输行业分散执法模式。在行政管理体制方面,有的是省级垂直管理,有的是属地管理；有的是行政编制,有的是事业编制,有的是企业编制；有的隶属交通运输主管部门,有的隶属公路局、运管局、港航局、海事局等专业管理机构。

多支执法队伍同时上路、多支执法队伍同时下水,确实对规范交通运输市场发挥了作用。

然而,随着改革开放的深入推进,市场化程度越来越高,经济发展对交通运输业的要求不仅停留在可以流通方面,更提出了综合、高效的要求。

此时,曾经发挥作用的多支交通运输行政执法队伍,开始出现相系掣肘制约发展的问题。

在业内人士看来,多层执法、多头执法,造成力量分散、执法成本高,难以形成合力,随之伴生的是机构膨胀、人员超编。各地执法机构在机构级别、机构名称、权力取得来源等方面各不相同。特别是多家执法机构上路或下水、处罚标准不一、重复执法、以罚代管,屡屡受到社会诟病,经常被媒体曝光。

这一时期,最为突出的就是在公路上乱设站卡、乱罚款、乱收费的公路“三乱”问题。

1994年,国务院印发《国务院关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》,其中直接点明:公路是城乡经济交流和人民生活交往的重要通道,在我国国民经济与社会发展中占有重要地位。保障公路畅通与安全,维护正常的交通秩序,直接关系到社会主义市场经济的发展和社会的安定。因此,对在公路上乱设站卡、乱罚款、乱收费的行为必须坚决禁止,严肃查处。

显然,治理公路“三乱”只是第一步,也只是治标之举。真正解决交通运输行政执法存在的问题,以适应改革开放的需要,治本之策在于改革交通运输行政执法体制。

正如张柱庭所说,多支行政执法队伍的出现,暴露出与综合交通运输发展不相适应的问题,走向综合执法是交通运输发展的必然。

1994年,重庆作为改革试点省市之一,启动高速公路综合行政执法的探索和试点工作。

重庆启动改革试点工作的依据,是国务院办公厅发布的《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》,其中提到,各地对高速公路管理的组织机构形式,由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定。

当时,重庆探索试点打破行业部门界限,在交通部门成立高速公路综合执法大队,全面履行高速公路的道路运政、公路路政、交通安全等行政执法职能,实施交通综合行政执法。

试验田

改革保障运输市场秩序平稳

重庆高速公路综合行政执法改革作为全国交通运输综合行政执法改革的“试验田”,承担了“先行先试”的任务,没有固定的模式和经验可借鉴,只能靠自己摸着石头过河。

重庆市交通行政执法总队相关负责人说,从1994年的局部试点,到2005年在全市推开,十余年的经验积累,寻找全面推开的时机。

就在重庆探索改革的同时,中央层面也在不断推动综合行政执法改革工作。

2003年,交通运输部将重庆、广东作为推进综合行政执法改革试点省份。

2005年,重庆市在市属辖区范围内全面推行交通综合行政执法改革。

这一年6月29日,重庆市交通行政执法总队正式挂牌。发展至今,重庆市交通行政执法总队下设的直属支队,主要负责主城九区、两江新区的路政、运政和港航执法监管工作；高速公路5个支队负责全市已通车3103公里高速公路路政、运政、交通安全监管。同时,总队还对11个远郊区县的交通综合行政执法机构开展业务指导。

与此同时,重庆市公路局、重庆市道路运输管理局、重庆市港航管理局设立的执法机构撤销,原分别承担的运政、路政、港航方面的交通监督处罚职能交由执法总队承担；原重庆市高速公路行政执法机构、交通征费稽查局成建制划入执法总队。这标志着重庆市正式进入交通运输行政综合执法时代。

“把几顶大盖帽变成一顶大盖帽”“一次行为行使多项执法职能”,重庆市的交通运输综合行政执法改革,做到一支执法队伍上路(水)巡逻,一次进行多种执法检查,及时发现和解决问题,合并处罚多项违法行为。行政相对人在接受检查时,只面对一支执法队伍、接受处理时只去一个执法机构。

以往,一辆货车在重庆公路上行驶,往往会碰到路政、运政、征费稽查三家执法部门的交叉管理、重复处罚。现在,一辆货车在高速公路发生事故,如果还存在超速、超限行为,并损坏了路产,货车驾驶人只需在一个执法窗口就能全部处理,不需再反复跑路、多头处理。

一位山东籍的货车司机曾对重庆交通综合执法人员说:“在你们重庆真方便,发生事故很快就能一并处理完,免得我们东奔西跑,节约了大量时间。对于我们司机来说,时间就是金钱啊!”

重庆的交通综合行政执法改革,不光对行政相对人有益,也提升了自身的执法效能。

随着改革开放的深入推进,经济进入高速发展时期,重庆的高速路网规模也持续扩大。重庆市在高速公路车流量年均增长17.8%的情况下,交通死亡事故数连续5年大幅下降。高速公路连续11年未发生因监管责任导致的长时间、大面积堵塞事件,主城区道路运输市场秩序持续平稳,管辖水域持续保持等级以上水上交通事故“零发生”。

稳推进

符合安全高效出行发展趋势

在重庆、广东、福建等地开展交通运输综合行政执法改革试点的同时,北京、四川、江苏、西藏等地也在不同领域和地方对综合行政执法改革进行了探索和试点。

实行改革后,综合执法体制的统一调度、机动灵活、集中力量的优势得到充分体现。

重庆实行综合执法后,交通执法队伍从4支减少为1支,主城区交通执法主体由31个整合为1个,执法人员由1400多人缩减为500多人,高速公路平均每公里配备执法人员0.7人,执法成本大大降低。在超限运输治理中,既能够运用路政法规对超限行为实施处罚,又能够运用运政法规对配载站场实行源头治理。

福建省在实施改革后检查车船频次、立案和处罚数量比改革前均有大幅度增加,2012年至2014年共立案34.85万件,比改革前增加了11.02倍；结案34.29万件,比改革前增加了13.65倍。

广东省交通运输行政执法人员由原来的2万多人减少到8000多人,2007年至2014年期间,全省共办理各类执法案件148万件,年均办理案件18.5万件,为改革前的1.58倍。

在重庆等地开展交通运输综合行政执法改革试点的同时,我国的交通运输业也随着改革开放发生了更大的变化,交通运输基础设施建设不断提速,交通运输服务能力进一步提升。

截至2017年年底,全国铁路营业里程12.7万公里,其中高铁2.5万公里,占世界高铁的三分之二；全国公路总里程477.35万公里,高速公路以13.65万公里的通车里程稳居世界之首；截至2017年年底,全国港口拥有生产用码头泊位27578个,其中万吨级及以上泊位2366个(内河418个)……

与之相对应,截至2017年年底,全社会客运量184.86亿人次,客运周转量32812亿人公里；全社会货运量472亿吨,货运周转量192588亿吨公里……

交通运输业的进一步发展、对经济发展贡献的升级,对全国范围内交通综合行政执法改革提出了迫切要求。

2013年9月,中共中央、国务院印发的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出,清理整顿和整合行政执法队伍,推进跨部门、跨行业综合行政执法,不能多层、多头执法。

2014年6月,国务院印发的《关于促进市场公平竞争维护市场正常持续的若干意见》也提到,一个部门设有多支执法队伍的,业务相近的应当整合一支队伍；不同部门下设的职责任务相近或相似的执法队伍,逐步整合为一支队伍。

在国家层面不断推进和地方相继试点的大背景下,交通运输综合行政执法改革已经是大势所趋。

2014年12月,交通运输部印发《交通运输部关于全面深化交通运输改革的意见》,其中明确提出:推进交通运输综合执法。按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,研究制定交通运输综合执法指导意见,稳步推进交通运输综合行政执法。

张柱庭认为,目前我国交通运输不仅有里程、场站、交通运输工具数量的“物理变化”,更重要的是通过智能交通控制、智能交通支付、智能交通信息传递以及各种有效的管理手段,催生了更加以人为本的“化学反应”:出行的安全性、出行的选择权、出行的可靠性、出行的舒适性、出行的高效性、出行的应急等。这在以前都是不可想象的。跨部门的交通运输综合行政执法改革,符合安全高效出行体系发展趋势。

结语

党的十九大制定了全面建设社会主义现代化强国的宏伟蓝图,提出建设交通强国的宏伟目标。深化交通运输法治政府部门建设,稳步推进交通运输综合行政执法改革,为现代综合交通治理体系建设提供法治引领和支撑保障,是交通强国的“软实力”,更是“硬要求”。（记者 梁士斌）

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