4月22日,国家市场监管总局向媒体披露,针对我国目前大量存在的食品小作坊,今后要实现100%登记,实施动态管理。

食品小作坊,承担着我国传统美食文化,在满足群众饮食多样化消费需求的同时,也促进了就业增收。但小作坊遍布城市农村、街头巷尾,食品生产经营不规范,风险点多面广,政府监管难度较大。

专家认为,由于我国存在的地区差异、城乡差异等,各类食品小作坊的产业水平和消费层次呈现明显的多样性,对食品小作坊的监管考验着政府的执政智慧,因此监管必须从实际出发,不搞“一刀切”,应注意疏堵结合,以人为本。

百分之百登记动态管理

在江苏常州做了几十年作坊老酒的老张,在4月9日这天,拿到了常州市天宁区市场监督管理局颁发的个体工商户营业执照和食品小作坊登记证。这是天宁区市场监管局发出的首张酒类食品小作坊证书。年近七旬的老张,是当地东坡红友酒的传承人,2017年,红友酒因其独有的古法酿造工艺被评为常州市非物质文化遗产。

老张家的酒因为保留了传统风味和特色,而享誉当地,但也存在传统小作坊的共性问题:卫生条件差、生产条件落后,存在食品安全隐患。2018年4月,天宁区市场监管局雕庄分局对辖区内的传统酿酒小作坊开展了专项改造提升,老张的红友酒坊是其中的重点。

为规范小作坊的卫生条件,市场监管工作人员多次上门指导,帮助他重新规划生产场地、设备设施,完善生产流程布局。经过提升改造,老张家的酒坊告别了“灰头土脸”,达到了申领小作坊登记证的条件。

这无疑是现代科学的食品安全监管模式,对传统食品作坊的一次成功管理案例。

近日在市场监管总局召开的食品小作坊监管工作现场会上,来自内蒙古、吉林、浙江、江西、山东、陕西等地方市场监管局的执法人员,就小作坊监管的做法进行经验交流。

市场监管总局副局长孙梅君指出,加强食品小作坊综合治理和规范提升,是新时代提高食品安全水平和人民群众获得感的重要举措。

在此次会议上,市场监管总局要求,各级市场监管部门要把食品小作坊的综合治理与实施乡村振兴、脱贫攻坚、污染防治等重大战略有机结合,细化治理方案,推动小作坊由“小散低、脏乱差”向“小而精、名特优”转变。要摸清底数,加快法规制度建设,对小作坊100%登记,实施动态管理。

立法仍需进一步加强

在食品小作坊监管工作现场会上,国家市场监管总局相关负责人提出,针对食品小作坊要建章立制,加强立法规范引导。

但记者调查发现,食品小作坊政府管理规章多,由地方人大制定的地方性法规并不多,食品安全法授权立法条款亟待落实。

根据新修订的食品安全法第三十六条规定,县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理,加强服务和统一规划,改善其生产经营环境,鼓励和支持其改进生产经营条件,进入集中交易市场、店铺等固定场所经营,或者在指定的临时经营区域、时段经营。食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。

而这项规定,早在2009年制定通过的食品安全法就已经有过明确规定,可是如今十年过去了,落实上述食品小作坊条款要求、由省级人大常委会出台的地方法规至今仍未全覆盖。记者根据网络搜寻统计,目前出台食品小作坊管理地方法规的有宁夏、浙江、湖南、甘肃、广东、上海、山西、陕西、重庆、江苏、河南、广西、吉林、山东、青海、新疆、四川等省(区市),占比不超过全国省份总数三分之二。其他省份或者是以政府规章的形式出现,或者没有专门针对食品小作坊的地方性法规。

2010年3月施行的《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》,是最早出台的。其后,《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》,分别于2011年9月和12月施行。其中均设有专门监管小作坊、食品摊贩的独立章节。

中国政法大学法治政府研究院院长王敬波分析说,针对食品小作坊的管理,法规和规章的区别很大,法规是依据宪法和法律制定的,具有强制执行的法律效力,违反法规必将受到法律的严厉制裁。而规章从属于某一法律和法规,具有行政和道德约束力,违反规章要受到相应的行政、纪律处罚或道德谴责。因此,食品小作坊的监管效力高下立现。

加强监管要把握好度

法律专家指出,在加强监管的同时,要注意以引导、规范为主,不应增加这些小作坊、流动摊贩的负担,不能“管死了”。

“对食品小作坊加强登记管理是必须的。毕竟这些作坊、流动摊贩涉及面广、量大。但他们中还有很多没有办理工商登记手续,所以要加强管理,但是在管理中也要把握好度,不能额外增加商贩们的经营成本和难度。”中国人民大学法学院教授刘俊海对记者说。

刘俊海提醒,市场监管部门不应在强化小作坊、流动摊贩登记的同时,以此作为征收税费的手段,而要以信息披露为主要目的,注重营商环境和消费者权益保护的执法目的。

“要同食品小作坊,商户业主解释清楚政策,中小微企业,特别是微企业享受的税收优惠一点都不能少。”刘俊海说。

社科院法学所副研究员李霞也认为,针对食品小作坊等的管理要注意轻重结合,注重行政规制手段和必要的刑罚惩戒措施相补充的思路。同时给予监管机关更大的行政裁量权。市场监管执法人员要注重管理和服务相结合,加大监管强度的同时,注重服务扶持。

此外,对于食品小作坊、流动摊贩的食品安全监管,中央和地方更应合力,属于地方事权的,推动地方立法,鼓励地方探索适应当地特色的监管模式,实现分类分区管理,给地方尤其是基层必要的自主决定权,强化属地责任。（记者 万静）

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